——關(guān)于改革財政管理體制的探討

（一九七九年八月十四日）

財政管理體制問題，實質(zhì)是財政權(quán)限劃分問題，也就是集權(quán)還是分權(quán)的問題。財政管理體制作為上層建筑，是為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的。隨著全黨工作著重點的轉(zhuǎn)移和國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整，對財政管理體制進(jìn)行必要的改革，使財政工作能夠更好地為加快實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)服務(wù)，具有重大的意義。

一

建國以來，我國財政管理體制曾有過多次變革，其中關(guān)于中央和地方財權(quán)的劃分，大部分時間執(zhí)行的是“收支掛鉤，超收分成”的辦法。執(zhí)行中雖然也曾多次作過變動，但主要是在給地方機(jī)動財力的多少和方式上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，始終沒有突破“統(tǒng)收統(tǒng)支”這個框框；地方名為一級財政，實際上沒有起到一級財政的作用。它的主要缺點是：中央集中過多，地方財權(quán)過小，各級財政權(quán)責(zé)不清，不利于充分調(diào)動各方面的積極性。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

一、地方?jīng)]有固定的收入來源，機(jī)動財力很不穩(wěn)定，難以對本地區(qū)的發(fā)展作出長遠(yuǎn)規(guī)劃。在現(xiàn)行財政體制下，地方每年的收入是按照“以支定收”的原則，根據(jù)確定給地方的支出指標(biāo)，從地方組織的收入總額中，劃給一定的比例，用以解決核定的開支。實際上，地方并沒有固定的收入來源。至于地方機(jī)動財力的多少，主要取決于是否超額完成收入任務(wù)，再加上收支指標(biāo)一年一定，分成比例一年一變，地方能分得的機(jī)動財力數(shù)額既小，又不穩(wěn)定，更難預(yù)測，使地方無法對本地區(qū)的發(fā)展作較長遠(yuǎn)的規(guī)劃。

從我們四川的實際情況來看，從1953年至1978年的26年間，就有13年沒有完成分配的收入任務(wù)，沒有得到超收分成，其中一個很重要的原因，是年初分配的收入任務(wù)很難完全切合實際，而年度執(zhí)行過程中，客觀經(jīng)濟(jì)情況發(fā)生較大變化，也難于隨時作相應(yīng)的調(diào)整。這就必然使地方機(jī)動財力來源很不穩(wěn)定。比如我省1972年財政收入比上年增長5.16%，但按當(dāng)年收入任務(wù)計算仍有短收，因而這一年不僅沒有機(jī)動財力可得，還要中央幫助平衡。據(jù)統(tǒng)計，26年來，我省平均每年可供省、地、縣三級安排的機(jī)動財力只有6400多萬元，其中很大一部分要用來彌補(bǔ)支出指標(biāo)的“硬缺口”，因此，實際可供機(jī)動的數(shù)量就更少了。即使個別年份地方機(jī)動財力稍多，有余力用一部分來興辦企業(yè)，發(fā)展生產(chǎn)，培養(yǎng)財源，但所增加的收入仍然全部納入預(yù)算統(tǒng)一分配。第二年，地方仍然“兩手空空”。

二、支出指標(biāo)“戴帽”下達(dá)，地方實際不能因地制宜調(diào)劑使用，影響某些資金發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效果。近幾年，分給地方的支出指標(biāo)都是條條通氣，“戴帽”下達(dá)，指定用途，限得很死，“打醬油的錢不能買醋”。雖然有些指標(biāo)分配明知不符合實際情況，也無法調(diào)劑用于最需要的地方。另外一些支出指標(biāo)卻留下“硬缺口”，地方還得用機(jī)動財力來彌補(bǔ)。據(jù)統(tǒng)計，從1970年至1978年，我省省、地、縣三級機(jī)動財力用于彌補(bǔ)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足的，即占同期地方超收分成和支出結(jié)余總數(shù)的29.72%，這就大大縮小了地方機(jī)動財力用于生產(chǎn)建設(shè)的余地，使地方財力處于緊張狀況。

三、地方無權(quán)采取必要的經(jīng)濟(jì)措施，也不承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不利于因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢，加快地方建設(shè)進(jìn)度。按照現(xiàn)行財政管理體制，地方不僅對收支無法統(tǒng)籌安排，而且也無權(quán)采取必要的經(jīng)濟(jì)措施來促進(jìn)本地區(qū)的發(fā)展。這就大大削弱了地方作為一級財政應(yīng)起的綜合平衡的作用。權(quán)力與責(zé)任是對立的統(tǒng)一，沒有權(quán)力也無所謂責(zé)任。因此，一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快慢，實際上地方并不承擔(dān)什么明確的、全部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這就助長了在某些方面存在的“矛盾上交”，“要錢伸手”，爭項目，爭投資，不講求經(jīng)濟(jì)核算，不考慮經(jīng)濟(jì)效果等不良現(xiàn)象。

1976年以來，我省為了支持縣辦“五小”企業(yè)的發(fā)展，調(diào)動企業(yè)改善經(jīng)營管理和扭虧增盈的積極性，采取了小生鐵定額包干，生豬虧損計劃包干，小水電以電養(yǎng)電，縣辦“五小”企業(yè)實行利潤分成等經(jīng)濟(jì)措施。當(dāng)然，這些都是在一定條件下采取的臨時性措施，但它促進(jìn)了生產(chǎn)。例如，我省小生鐵實行包干補(bǔ)貼后，1978年產(chǎn)量比1976年猛增一倍以上，平均單位成本由392.3元下降為317元。據(jù)不完全統(tǒng)計，我省小水電1976年只有8640所，裝機(jī)容量468000千瓦，實行“以電養(yǎng)電”后，1978年增加為9843所，裝機(jī)容量增加為607000千瓦，發(fā)電量增長19.5%，實現(xiàn)的利潤翻了一番。再如生豬虧損實行計劃包干后，1978年每頭豬平均虧損由上一年的9元多減少為4.5元，下降了一半。這些措施促進(jìn)了生產(chǎn)，也為進(jìn)一步開辟財源創(chuàng)造了條件，應(yīng)當(dāng)說是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。但是，按照現(xiàn)行體制，地方無權(quán)采取這類措施，因此它是合理而不合法的。

以上情況充分說明，現(xiàn)行財政管理體制與加速國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和加快實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)。黨的十一屆三中全會公報指出：“實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，要求大幅度地提高生產(chǎn)力，也就必然要求多方面地改變同生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動方式和思想方式，因而是一場廣泛、深刻的革命。”現(xiàn)行財政管理體制也必須根據(jù)實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的需要，針對存在的問題，進(jìn)行一次比較徹底的改革。這是大勢所趨，四化所需，人心所向，勢在必行。

二

怎樣對財政管理體制進(jìn)行改革？這是近幾年來一些理論工作者和實際工作者非常關(guān)心并且正在進(jìn)行研究的課題。也有不少同志提出過各種不同的改革方案。從實際工作的角度出發(fā)，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)以下幾項原則：

一、必須堅持發(fā)揮中央地方兩個積極性，而當(dāng)前改革的重點應(yīng)當(dāng)是擴(kuò)大地方財政自主權(quán)，充分發(fā)揮地方的積極性。

正確處理好中央與地方在財政管理上集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，是搞好財政管理體制改革的關(guān)鍵。在社會主義制度下，中央與地方在財政管理上側(cè)重集權(quán)或側(cè)重分權(quán)，它的根本目標(biāo)是完全一致的，都是為了更好地貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，多快好省地建設(shè)社會主義，中央與地方在根本利益上也是完全一致的。但是，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，中央與地方在根本利益一致的基礎(chǔ)上，也還存在著一定的矛盾。因為，如果中央集中的財權(quán)過多，地方的財權(quán)過少，就會使地方一些應(yīng)當(dāng)解決的問題得不到解決，減緩發(fā)展速度，影響地方的積極性；反之，地方分權(quán)如果超過必要的限度，又會形成財力分散，影響甚至削弱中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這兩種情況對于加速國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和加快實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的步伐，都是十分不利的。

改革財政管理體制，必須強(qiáng)調(diào)有利于鞏固中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因為中央是全局，是整體。中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是國家完成各項政治任務(wù)，保證國民經(jīng)濟(jì)有計劃、按比例、高速度發(fā)展的首要前提。只有國家預(yù)算資金的主要源泉和財政管理的主要權(quán)限由中央統(tǒng)一掌握，才能使黨的方針政策在全國范圍內(nèi)順利貫徹執(zhí)行，才能使國家的人力、物力、財力得到統(tǒng)籌安排和合理使用，才能保證社會主義建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。但另一方面，由于我國幅員遼闊，人口眾多，各地區(qū)的資源條件、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平相差懸殊，這又十分有必要強(qiáng)調(diào)照顧地方的特殊情況，給地方一定的財政自主權(quán)。特別是在當(dāng)前，為了奪回被林彪、“四人幫”干擾破壞所耽誤的時間，以更快的步伐邁向2000年，針對現(xiàn)行財政管理體制存在的集中過多，統(tǒng)得較死等缺點，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大地方財政自主權(quán)，調(diào)動地方的積極性，就顯得更加重要。毛主席在《論十大關(guān)系》一文中就曾經(jīng)指出：“中央和地方的關(guān)系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。”

擴(kuò)大地方財政權(quán)限，并不意味著地方向中央要多少錢，要多少好處，而所要的，僅僅是對本地區(qū)的財政收支進(jìn)行統(tǒng)籌安排的自主權(quán)。有這個自主權(quán)和沒有這個自主權(quán)是大不一樣的。有了這個自主權(quán)，地方才有可能在保證完成國家計劃的前提下，因地制宜，采取措施，挖掘潛力，發(fā)揮優(yōu)勢，加快發(fā)展進(jìn)度，迅速改變面貌，為實現(xiàn)四個現(xiàn)代化作出更多的貢獻(xiàn)。

二、必須明確劃分中央和地方財政的收支范圍和管理權(quán)限，使地方有權(quán)有責(zé)，權(quán)責(zé)結(jié)合，真正成為一級財政。

為了使地方有權(quán)有責(zé)，權(quán)責(zé)結(jié)合，必須按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則，明確劃分中央和地方財政的收支范圍和管理權(quán)限。要使地方有固定的收入來源，并有權(quán)按照國家統(tǒng)一的方針政策，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，統(tǒng)籌安排本地區(qū)的各項建設(shè)事業(yè)。同時，還要明確規(guī)定，在財政管理上哪些規(guī)章制度必須由中央統(tǒng)一制定，哪些規(guī)章制度可以由地方自行制定。只有這樣，才能切實改變那種地方財政無權(quán)無責(zé)、各級財政權(quán)責(zé)不清的狀況。

一般地講，凡對整個國民經(jīng)濟(jì)具有重大影響的骨干企業(yè)的收入，以及不宜按地區(qū)劃分的收入，應(yīng)劃歸中央財政。工商稅可作為中央與地方的共享收入，其余可劃作地方的固定收入。凡由中央直接管理的行政、事業(yè)、企業(yè)和基本建設(shè)所需的資金，以及其他應(yīng)由國家集中掌握的開支如國防、對外援助、國家物資儲備等支出，均劃歸中央財政，其余可劃歸地方財政。按照上述劃給地方的收支范圍，收入大于支出的，多余部分按一定比例上交中央；支出大于收入的，不足部分從工商稅中按一定比例留給地方，確作為調(diào)劑收入；個別地區(qū)工商稅全部留給地方，收入仍然小于支出的，不足部分再由中央財政給予定額補(bǔ)助。對民族自治區(qū)、革命老根據(jù)地和其他經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，要給予必要的照顧和支援。上述比例和補(bǔ)助定額確定后，一定幾年不變。

劃定收支范圍，由地方統(tǒng)籌安排自己的收支，既加大了地方的財權(quán)，也加大了地方的責(zé)任。比如，地方有了固定的收入來源，收入增長的部分全部歸地方，地方就可以多收多支多建設(shè)；相反，如果少收了也應(yīng)相應(yīng)壓縮支出，“勒緊褲帶過日子”。又如，地方有權(quán)制定地區(qū)性的財政規(guī)章制度，就可以通過財政立法，采取一些必要的經(jīng)濟(jì)措施，來加快本地區(qū)的發(fā)展。但是，如果這些措施不當(dāng)或執(zhí)行中管理不善，造成所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)停滯或地方財政出現(xiàn)赤字，則應(yīng)當(dāng)由地方直接承擔(dān)經(jīng)濟(jì)后果，并自求平衡。因此，它將有力地促進(jìn)地方政府當(dāng)家理財，改變那種吃“大鍋飯”的作風(fēng)，并在實際工作中瞻前顧后，通盤規(guī)劃，量入為出，合理安排，切實加強(qiáng)綜合平衡，努力按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。

三、必須保持財政管理體制的連續(xù)性和穩(wěn)定性，以利于實現(xiàn)“三高”，促進(jìn)“四化”。

改革財政管理體制的一個重要目的，在于充分調(diào)動各級財政的積極性，使各級財政部門在貫徹“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給”總方針的基礎(chǔ)上，經(jīng)過不斷的努力，實現(xiàn)財政積累的高速度，資金使用的高效果，財政管理的高水平，從而使財政工作更好地發(fā)揮本身的職能作用，為實現(xiàn)四個現(xiàn)代化服務(wù)。這就要求切實改變過去那種體制“一年一定”、變動頻繁的狀況，力求保持相對穩(wěn)定。

首先，包干比例或補(bǔ)助定額必須得合理。這關(guān)系到一定時期內(nèi)地方的生產(chǎn)建設(shè)發(fā)展速度。而能否做到合理，又取決于根據(jù)什么基數(shù)來計算，確定包干比例或補(bǔ)助定額。因此，按照劃定的收支范圍計算收支基數(shù)時，必定兼顧中央與地方的利益，既不能挖中央，也不能擠地方，而應(yīng)當(dāng)選擇能夠代表正常年份的正常收支作為基數(shù)。某些非正常性的特殊開支（如大自然災(zāi)害的抗災(zāi)費(fèi)用等），不應(yīng)計算在基數(shù)之內(nèi)。如果包干比例或補(bǔ)助定額定得不合理，就會出現(xiàn)“包而不干”的現(xiàn)象和財政管理體制不能堅持執(zhí)行。

其次，包干的時間不宜少于五年。劃分收支范圍以后，地方財政收入的增長，主要來源于地方工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，而生產(chǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)成果體現(xiàn)到財政上，往往需要兩三年甚至更長的時間，包干的時間定得過短，往往使地方得不到發(fā)展生產(chǎn)的實惠。如果包干的比例和補(bǔ)助定額能夠“一定五年不變”，前三年努力經(jīng)營，后兩年開花結(jié)果，將有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

第三，要避免地方財政收支忽上忽下。在包干期內(nèi)，地方企業(yè)的隸屬關(guān)系一般不要變動；如果由于特殊情況需要變動時，應(yīng)事先協(xié)商一致，并給地方以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。國家采取的重大經(jīng)濟(jì)措施，如大范圍的調(diào)整價格，增加職工工資，開征新的稅種，調(diào)整稅率，減稅免稅，企業(yè)流動資金實行全額信貸等，對地方財政的收支影響較大，應(yīng)當(dāng)另外規(guī)定適當(dāng)?shù)奶幚磙k法，以保持地方財政的相對穩(wěn)定。在條條與塊塊的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)明確：劃歸地方統(tǒng)籌安排的各項事業(yè)，中央主管部門不再條條安排支出指標(biāo)，也不下達(dá)指令性的事業(yè)計劃；如需指定的地方舉辦某項事業(yè)或興建某項工程，應(yīng)當(dāng)堅決實行“誰出題目誰給錢”的原則，相應(yīng)解決所需要的資金。對于中央主管部門在本系統(tǒng)內(nèi)向各省、市、自治區(qū)分配的專項資金和物資，仍應(yīng)維持現(xiàn)有渠道不變。

總之，要通過改革，使財政管理體制既有利于堅持集中領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一安排的原則，又照顧到分級管理，分工負(fù)責(zé)的需要；既有中央的全面規(guī)劃，又有地方的機(jī)動靈活，既能對客觀情況有較大的適應(yīng)性，又能保持相對的穩(wěn)定性，并使各級財政有權(quán)有責(zé)，權(quán)責(zé)結(jié)合，各司其職，各負(fù)其責(zé)，在邁向四個現(xiàn)代化的征途中，發(fā)揮更大的作用。

三

加大地方財政自主權(quán)，使地方真正成為一級財政，是我國財政史上的一次巨大變革。要使這項改革取得更好的效果，還需要進(jìn)一步研究和解決一些有關(guān)的問題。比如，改革財政管理體制，涉及計劃、物資、基建、物價等管理體制，還有企業(yè)、事業(yè)和基本建設(shè)的財務(wù)管理體制，稅收管理體制，以及省、市、自治區(qū)對所屬市、地、州、縣的財政管理體制，如何相應(yīng)地進(jìn)行改革，需要加以研究解決。又如，改革財政管理體制，使地方的財權(quán)變大了，責(zé)任和風(fēng)險也加大了，地方財政綜合平衡工作就顯得更加重要。地方政府也必須學(xué)會按照積累消費(fèi)的比例要求、兩大部類（指生產(chǎn)資料和消費(fèi)資料）的比例要求、農(nóng)輕重和各部門內(nèi)部的比例要求，按照黨的方針政策，合理地組織資金和正確分配資金。在計劃和預(yù)算的安排上，必須堅持收入留有余地，支出不留缺口；適當(dāng)擴(kuò)大預(yù)備費(fèi)的比例；在每年的超收結(jié)余中逐步增加后備基金；還可考慮籌建地方銀行，將現(xiàn)有的和將來增加的各種貸款基金，統(tǒng)一由地方銀行辦理；等等。再如，改革財政管理體制后，必須切實加強(qiáng)財政立法工作，改革和健全財政制度，克服有法不依，有章不循，以權(quán)代法，政出多門等現(xiàn)象。一切影響財政收支的重大政策、措施、規(guī)定，都必須經(jīng)過省人代會或省人民政府研究決定，并實行“一支筆”批錢。要嚴(yán)格財政監(jiān)督，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，防止和糾正擠占國家財政收入，化大公為小公等分散主義現(xiàn)象。

改革財政管理體制政策性強(qiáng)，涉及面廣，內(nèi)容復(fù)雜。具體的改革方案，需要認(rèn)真研究，而且在改革的過程中，還會遇到這樣那樣的問題。但我們決不能因此而停步不前。實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只要我們決心大，步子穩(wěn)，工作細(xì)，一切經(jīng)過試點，把改革方案放到實踐中不斷加以完善，就一定能夠較快地做出成效。