——關于改革財政管理體制的探討

（一九七九年八月十四日）

財政管理體制問題，實質是財政權限劃分問題，也就是集權還是分權的問題。財政管理體制作為上層建筑，是為經濟基礎服務的。隨著全黨工作著重點的轉移和國民經濟的調整，對財政管理體制進行必要的改革，使財政工作能夠更好地為加快實現四個現代化的宏偉目標服務，具有重大的意義。

一

建國以來，我國財政管理體制曾有過多次變革，其中關于中央和地方財權的劃分，大部分時間執行的是“收支掛鉤，超收分成”的辦法。執行中雖然也曾多次作過變動，但主要是在給地方機動財力的多少和方式上打轉轉，始終沒有突破“統收統支”這個框框；地方名為一級財政，實際上沒有起到一級財政的作用。它的主要缺點是：中央集中過多，地方財權過小，各級財政權責不清，不利于充分調動各方面的積極性。具體表現在以下幾個方面：

一、地方沒有固定的收入來源，機動財力很不穩定，難以對本地區的發展作出長遠規劃。在現行財政體制下，地方每年的收入是按照“以支定收”的原則，根據確定給地方的支出指標，從地方組織的收入總額中，劃給一定的比例，用以解決核定的開支。實際上，地方并沒有固定的收入來源。至于地方機動財力的多少，主要取決于是否超額完成收入任務，再加上收支指標一年一定，分成比例一年一變，地方能分得的機動財力數額既小，又不穩定，更難預測，使地方無法對本地區的發展作較長遠的規劃。

從我們四川的實際情況來看，從1953年至1978年的26年間，就有13年沒有完成分配的收入任務，沒有得到超收分成，其中一個很重要的原因，是年初分配的收入任務很難完全切合實際，而年度執行過程中，客觀經濟情況發生較大變化，也難于隨時作相應的調整。這就必然使地方機動財力來源很不穩定。比如我省1972年財政收入比上年增長5.16%，但按當年收入任務計算仍有短收，因而這一年不僅沒有機動財力可得，還要中央幫助平衡。據統計，26年來，我省平均每年可供省、地、縣三級安排的機動財力只有6400多萬元，其中很大一部分要用來彌補支出指標的“硬缺口”，因此，實際可供機動的數量就更少了。即使個別年份地方機動財力稍多，有余力用一部分來興辦企業，發展生產，培養財源，但所增加的收入仍然全部納入預算統一分配。第二年，地方仍然“兩手空空”。

二、支出指標“戴帽”下達，地方實際不能因地制宜調劑使用，影響某些資金發揮應有的經濟效果。近幾年，分給地方的支出指標都是條條通氣，“戴帽”下達，指定用途，限得很死，“打醬油的錢不能買醋”。雖然有些指標分配明知不符合實際情況，也無法調劑用于最需要的地方。另外一些支出指標卻留下“硬缺口”，地方還得用機動財力來彌補。據統計，從1970年至1978年，我省省、地、縣三級機動財力用于彌補行政事業經費不足的，即占同期地方超收分成和支出結余總數的29.72%，這就大大縮小了地方機動財力用于生產建設的余地，使地方財力處于緊張狀況。

三、地方無權采取必要的經濟措施，也不承擔相應的經濟責任，不利于因地制宜，發揮優勢，加快地方建設進度。按照現行財政管理體制，地方不僅對收支無法統籌安排，而且也無權采取必要的經濟措施來促進本地區的發展。這就大大削弱了地方作為一級財政應起的綜合平衡的作用。權力與責任是對立的統一，沒有權力也無所謂責任。因此，一個地區經濟發展的快慢，實際上地方并不承擔什么明確的、全部的經濟責任，這就助長了在某些方面存在的“矛盾上交”，“要錢伸手”，爭項目，爭投資，不講求經濟核算，不考慮經濟效果等不良現象。

1976年以來，我省為了支持縣辦“五小”企業的發展，調動企業改善經營管理和扭虧增盈的積極性，采取了小生鐵定額包干，生豬虧損計劃包干，小水電以電養電，縣辦“五小”企業實行利潤分成等經濟措施。當然，這些都是在一定條件下采取的臨時性措施，但它促進了生產。例如，我省小生鐵實行包干補貼后，1978年產量比1976年猛增一倍以上，平均單位成本由392.3元下降為317元。據不完全統計，我省小水電1976年只有8640所，裝機容量468000千瓦，實行“以電養電”后，1978年增加為9843所，裝機容量增加為607000千瓦，發電量增長19.5%，實現的利潤翻了一番。再如生豬虧損實行計劃包干后，1978年每頭豬平均虧損由上一年的9元多減少為4.5元，下降了一半。這些措施促進了生產，也為進一步開辟財源創造了條件，應當說是符合經濟規律的。但是，按照現行體制，地方無權采取這類措施，因此它是合理而不合法的。

以上情況充分說明，現行財政管理體制與加速國民經濟的發展和加快實現四個現代化的要求不相適應。黨的十一屆三中全會公報指出：“實現四個現代化，要求大幅度地提高生產力，也就必然要求多方面地改變同生產力發展不相適應的生產關系和上層建筑，改變一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式，因而是一場廣泛、深刻的革命。”現行財政管理體制也必須根據實現四個現代化的需要，針對存在的問題，進行一次比較徹底的改革。這是大勢所趨，四化所需，人心所向，勢在必行。

二

怎樣對財政管理體制進行改革？這是近幾年來一些理論工作者和實際工作者非常關心并且正在進行研究的課題。也有不少同志提出過各種不同的改革方案。從實際工作的角度出發，我們認為應當強調以下幾項原則：

一、必須堅持發揮中央地方兩個積極性，而當前改革的重點應當是擴大地方財政自主權，充分發揮地方的積極性。

正確處理好中央與地方在財政管理上集權與分權的關系，是搞好財政管理體制改革的關鍵。在社會主義制度下，中央與地方在財政管理上側重集權或側重分權，它的根本目標是完全一致的，都是為了更好地貫徹執行黨的路線、方針、政策，多快好省地建設社會主義，中央與地方在根本利益上也是完全一致的。但是，應當承認，中央與地方在根本利益一致的基礎上，也還存在著一定的矛盾。因為，如果中央集中的財權過多，地方的財權過少，就會使地方一些應當解決的問題得不到解決，減緩發展速度，影響地方的積極性；反之，地方分權如果超過必要的限度，又會形成財力分散，影響甚至削弱中央的統一領導。這兩種情況對于加速國民經濟的發展和加快實現四個現代化的步伐，都是十分不利的。

改革財政管理體制，必須強調有利于鞏固中央的統一領導。因為中央是全局，是整體。中央的統一領導，是國家完成各項政治任務，保證國民經濟有計劃、按比例、高速度發展的首要前提。只有國家預算資金的主要源泉和財政管理的主要權限由中央統一掌握，才能使黨的方針政策在全國范圍內順利貫徹執行，才能使國家的人力、物力、財力得到統籌安排和合理使用，才能保證社會主義建設事業的順利發展。但另一方面，由于我國幅員遼闊，人口眾多，各地區的資源條件、經濟結構、發展水平相差懸殊，這又十分有必要強調照顧地方的特殊情況，給地方一定的財政自主權。特別是在當前，為了奪回被林彪、“四人幫”干擾破壞所耽誤的時間，以更快的步伐邁向2000年，針對現行財政管理體制存在的集中過多，統得較死等缺點，強調擴大地方財政自主權，調動地方的積極性，就顯得更加重要。毛主席在《論十大關系》一文中就曾經指出：“中央和地方的關系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前要注意的是，應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。”

擴大地方財政權限，并不意味著地方向中央要多少錢，要多少好處，而所要的，僅僅是對本地區的財政收支進行統籌安排的自主權。有這個自主權和沒有這個自主權是大不一樣的。有了這個自主權，地方才有可能在保證完成國家計劃的前提下，因地制宜，采取措施，挖掘潛力，發揮優勢，加快發展進度，迅速改變面貌，為實現四個現代化作出更多的貢獻。

二、必須明確劃分中央和地方財政的收支范圍和管理權限，使地方有權有責，權責結合，真正成為一級財政。

為了使地方有權有責，權責結合，必須按照“統一領導，分級管理”的原則，明確劃分中央和地方財政的收支范圍和管理權限。要使地方有固定的收入來源，并有權按照國家統一的方針政策，結合本地區的實際情況，統籌安排本地區的各項建設事業。同時，還要明確規定，在財政管理上哪些規章制度必須由中央統一制定，哪些規章制度可以由地方自行制定。只有這樣，才能切實改變那種地方財政無權無責、各級財政權責不清的狀況。

一般地講，凡對整個國民經濟具有重大影響的骨干企業的收入，以及不宜按地區劃分的收入，應劃歸中央財政。工商稅可作為中央與地方的共享收入，其余可劃作地方的固定收入。凡由中央直接管理的行政、事業、企業和基本建設所需的資金，以及其他應由國家集中掌握的開支如國防、對外援助、國家物資儲備等支出，均劃歸中央財政，其余可劃歸地方財政。按照上述劃給地方的收支范圍，收入大于支出的，多余部分按一定比例上交中央；支出大于收入的，不足部分從工商稅中按一定比例留給地方，確作為調劑收入；個別地區工商稅全部留給地方，收入仍然小于支出的，不足部分再由中央財政給予定額補助。對民族自治區、革命老根據地和其他經濟不發達的地區，要給予必要的照顧和支援。上述比例和補助定額確定后，一定幾年不變。

劃定收支范圍，由地方統籌安排自己的收支，既加大了地方的財權，也加大了地方的責任。比如，地方有了固定的收入來源，收入增長的部分全部歸地方，地方就可以多收多支多建設；相反，如果少收了也應相應壓縮支出，“勒緊褲帶過日子”。又如，地方有權制定地區性的財政規章制度，就可以通過財政立法，采取一些必要的經濟措施，來加快本地區的發展。但是，如果這些措施不當或執行中管理不善，造成所在地區經濟停滯或地方財政出現赤字，則應當由地方直接承擔經濟后果，并自求平衡。因此，它將有力地促進地方政府當家理財，改變那種吃“大鍋飯”的作風，并在實際工作中瞻前顧后，通盤規劃，量入為出，合理安排，切實加強綜合平衡，努力按照客觀經濟規律辦事。

三、必須保持財政管理體制的連續性和穩定性，以利于實現“三高”，促進“四化”。

改革財政管理體制的一個重要目的，在于充分調動各級財政的積極性，使各級財政部門在貫徹“發展經濟，保障供給”總方針的基礎上，經過不斷的努力，實現財政積累的高速度，資金使用的高效果，財政管理的高水平，從而使財政工作更好地發揮本身的職能作用，為實現四個現代化服務。這就要求切實改變過去那種體制“一年一定”、變動頻繁的狀況，力求保持相對穩定。

首先，包干比例或補助定額必須得合理。這關系到一定時期內地方的生產建設發展速度。而能否做到合理，又取決于根據什么基數來計算，確定包干比例或補助定額。因此，按照劃定的收支范圍計算收支基數時，必定兼顧中央與地方的利益，既不能挖中央，也不能擠地方，而應當選擇能夠代表正常年份的正常收支作為基數。某些非正常性的特殊開支（如大自然災害的抗災費用等），不應計算在基數之內。如果包干比例或補助定額定得不合理，就會出現“包而不干”的現象和財政管理體制不能堅持執行。

其次，包干的時間不宜少于五年。劃分收支范圍以后，地方財政收入的增長，主要來源于地方工農業生產的發展，而生產發展的經濟成果體現到財政上，往往需要兩三年甚至更長的時間，包干的時間定得過短，往往使地方得不到發展生產的實惠。如果包干的比例和補助定額能夠“一定五年不變”，前三年努力經營，后兩年開花結果，將有利于促進地方經濟建設事業的發展。

第三，要避免地方財政收支忽上忽下。在包干期內，地方企業的隸屬關系一般不要變動；如果由于特殊情況需要變動時，應事先協商一致，并給地方以適當的經濟補償。國家采取的重大經濟措施，如大范圍的調整價格，增加職工工資，開征新的稅種，調整稅率，減稅免稅，企業流動資金實行全額信貸等，對地方財政的收支影響較大，應當另外規定適當的處理辦法，以保持地方財政的相對穩定。在條條與塊塊的關系上，應當明確：劃歸地方統籌安排的各項事業，中央主管部門不再條條安排支出指標，也不下達指令性的事業計劃；如需指定的地方舉辦某項事業或興建某項工程，應當堅決實行“誰出題目誰給錢”的原則，相應解決所需要的資金。對于中央主管部門在本系統內向各省、市、自治區分配的專項資金和物資，仍應維持現有渠道不變。

總之，要通過改革，使財政管理體制既有利于堅持集中領導，統一安排的原則，又照顧到分級管理，分工負責的需要；既有中央的全面規劃，又有地方的機動靈活，既能對客觀情況有較大的適應性，又能保持相對的穩定性，并使各級財政有權有責，權責結合，各司其職，各負其責，在邁向四個現代化的征途中，發揮更大的作用。

三

加大地方財政自主權，使地方真正成為一級財政，是我國財政史上的一次巨大變革。要使這項改革取得更好的效果，還需要進一步研究和解決一些有關的問題。比如，改革財政管理體制，涉及計劃、物資、基建、物價等管理體制，還有企業、事業和基本建設的財務管理體制，稅收管理體制，以及省、市、自治區對所屬市、地、州、縣的財政管理體制，如何相應地進行改革，需要加以研究解決。又如，改革財政管理體制，使地方的財權變大了，責任和風險也加大了，地方財政綜合平衡工作就顯得更加重要。地方政府也必須學會按照積累消費的比例要求、兩大部類（指生產資料和消費資料）的比例要求、農輕重和各部門內部的比例要求，按照黨的方針政策，合理地組織資金和正確分配資金。在計劃和預算的安排上，必須堅持收入留有余地，支出不留缺口；適當擴大預備費的比例；在每年的超收結余中逐步增加后備基金；還可考慮籌建地方銀行，將現有的和將來增加的各種貸款基金，統一由地方銀行辦理；等等。再如，改革財政管理體制后，必須切實加強財政立法工作，改革和健全財政制度，克服有法不依，有章不循，以權代法，政出多門等現象。一切影響財政收支的重大政策、措施、規定，都必須經過省人代會或省人民政府研究決定，并實行“一支筆”批錢。要嚴格財政監督，嚴肅財經紀律，防止和糾正擠占國家財政收入，化大公為小公等分散主義現象。

改革財政管理體制政策性強，涉及面廣，內容復雜。具體的改革方案，需要認真研究，而且在改革的過程中，還會遇到這樣那樣的問題。但我們決不能因此而停步不前。實踐是檢驗真理的唯一標準。只要我們決心大，步子穩，工作細，一切經過試點，把改革方案放到實踐中不斷加以完善，就一定能夠較快地做出成效。