二 政府規制理論

公共物品由市場無法供給，只能由政府來供給，因此公共物品供給的市場失靈是政府規制的重要原因；但是在供給公共物品時，政府規制也可能會失靈。

（一）政府規制的基本內涵

規制經濟學也稱管制經濟學，是對政府規制活動所進行的系統研究。由于研究側重點和研究內容等方面的差異，國內外學者對政府規制的內涵有不同的表述。例如，維斯庫斯等（Viscusi et al.，1995）認為，政府所掌握的最重要的資源是強制力，政府規制就是政府采用強制手段，對個人或組織的決策施加強制性限制，因此本質上看政府規制就是政府所掌握的強制力的運用。丹尼爾·F.史普博（1999）認為，政府規制是行政機關為直接干預市場機制或改變企業和消費者的供需而制定和實施的一般規則和做出的特殊行為。植草益（1992）認為，政府規制是社會公共機構按照一定的規則對企業的活動進行限制的行為。

國內學者也從不同的角度對政府規制進行了界定。比較典型的是，余暉（1997）認為，政府規制是指行政機關以治理市場失靈為目的，以頒布法律、法規、規章、命令等為手段，對微觀經濟主體的不完全公正的市場交易行為的直接控制或干預。王俊豪（2004）認為，政府規制是具有法律地位且相對獨立的政府規制者（機構），依據一定的法規對被規制者所采取的一系列行政管理和監督的行為。盡管不同學者對政府規制的內涵有不同的表述，但對其本質特征的認識和把握基本上是一致的，主要包括如下幾個方面：規制主體是政府或政府機構；規制手段包括立法、司法和執法等方式；規制目的是實現經濟效益和社會效益的帕累托最優，以及維護社會公平正義；規制的客體是從事經濟活動的企業或從事其他特殊活動的主體。

政府規制包括經濟性規制和社會性規制兩種。其中，經濟性規制是以特定產業為研究對象，以改進產業結構及提高經濟績效為目的，針對市場失靈問題所實施的進入控制、價格決定等直接的政府規制。例如，在自然壟斷行業，政府應該實施價格規制以防止高價格和低產量組合下的非市場最優；在人為壟斷行業，政府則應該通過反壟斷政策防范行業合謀。大部分的經濟性規制都和自然壟斷相關，因此經濟性規制一般被視為自然壟斷規制。

與經濟性規制相比較，社會性規制是一種較新的政府規制。社會性規制通常不以特定產業為研究對象，它是圍繞如何達到保障勞動者和消費者的健康、衛生和安全等目的，針對市場失靈問題所實施的環境保護、產品質量和生產安全等領域的規制。例如，植草益（1992）認為，社會性規制是指以保障勞動者和消費者的安全、健康，以及促進環境保護、防止災害為目的，對生產和服務的質量以及隨之而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的規制。食品安全監管是以保護消費者的健康和安全為目的，通過設置食品安全標準，禁止不符合安全標準、含有有毒有害物質的食品進入市場的行政管理行為。因此，食品安全監管屬于社會性規制的范疇。

（二）政府規制與公共物品

根據古典經濟學的基本思想，市場機制能夠自動調節資源配置以實現社會福利最大化，因此政府應該采取放任自由的市場政策，管得最少的政府就是最好的政府。因此，市場失靈理論認為，只要具備充分競爭的市場結構這個條件，市場就可以自動實現資源的優化配置。但是，在現實中，充分競爭的市場結構僅僅是一個理論上的假設。這種由市場調節的局限性和干擾而導致的無法實現資源最優化配置的現象，就是市場失靈。市場失靈的原因有很多。公共利益規制理論認為，政府規制是為了彌補市場的不完全性缺陷，由政府對微觀經濟主體進行直接干預，從而達到維護社會公共利益的目的。

西方經濟學家認為，對于私人物品，經濟主體根據利益最大化的原則和實際需求作出的生產和消費決策，在邊際成本等于邊際收益時、資源配置達到了最有效率的帕累托最優狀態。帕累托最優是指在一定的資源配置狀態下，任何現狀的改變都無法在增進某個人福利的同時又不減少其他任何人的福利。但是與私人物品可以由市場供給不同，作為可以供社會成員共同享用的物品，公共物品的市場供給會導致“公地悲劇”、“囚徒困境”和“集體行動困境”等問題，從而導致資源配置的低效率。

1968年，美國著名的生態學家哈丁（Hardin）在《科學》雜志上提出了著名的“公地悲劇”問題，引起了自然科學界和社會科學界的廣泛討論和爭議。哈丁（1968）認為，對于公共草地，任何一個牧羊人都有使用權，但無權阻止其他牧羊人使用，而每一個牧羊人又都傾向于過度使用未受規范的公共草地。理性的追求收益最大化的牧羊人都會不顧草地的承受能力而盲目增加羊群數量。當牧羊人都紛紛加入這個行列后，草地被過度使用的悲劇就發生了。“公地悲劇”模型往往被形式化為“囚徒困境”，公共草地上的牧羊人是博弈對局中的雙方。當雙方進行交流并擁有完全信息時，雙方的理性選擇都是合作；但是當雙方不能相互交流時，雙方的理性選擇都是背叛。雖然背叛是個人的理性選擇，卻不是帕累托意義上的最優選擇。奧爾森（1995）在《集體行動的邏輯》一書中，分析了理性經濟人在集體行動中的搭便車傾向造成的“集體行動困境”。一般認為，在具有共同利益的個人所組成的集團中，每個人都有進一步擴大集團利益的傾向和積極性，但是奧爾森批評了這個論斷，并認為除非使用有選擇的激勵，否則大集團的集體行動是困難的。

由于公共物品具有消費的非排他性和非競爭性的特征，市場機制無法提供充足的公共物品，或者市場機制決定的公共物品的供給量遠遠小于社會所需要的供給量，公共物品的供給和需求無法達到帕累托最優的狀態。由于公共物品導致的市場失靈損害了經濟效率從而不能實現福利經濟學下的帕累托最優，為彌補私人部門提供公共物品的效率損失，政府就應該承擔起提供公共物品的責任。換言之，公共物品應該由政府來供給，是政府規制的重要內容。

（三）政府規制與規制失靈

公共物品無法由市場供給，因此政府需要通過規制為社會提供公共物品。但公共利益理論認為，政府供給公共物品需要滿足一定的條件。波斯納（Posner，1974）認為，公共利益規制理論建立在理想政府的假設條件上，即一方面政府能夠代表社會公共利益，另一方面政府實施規制措施是無代價和有效的。然而，理想政府和現實經驗與實踐間的不吻合使公共利益規制理論的正確性面臨致命的挑戰。因此，政府在供給公共物品上也可能是失靈的。阿頓（Utton，1986）指出，現實中政府的規制目標并非都是糾正市場失靈以維護公共利益，還可能是其他與市場失靈無關的微觀經濟目標。而且大量的現象證實，政府尤其是地方政府往往會在規制活動中尋求私人或部門利益。因此，政府以規制者身份對民眾和企業的經濟活動實施限制和處罰等規制措施時，并不一定能不偏不倚地作為社會公共利益的代表者。此外，規制措施的制定和實施也要付出行政成本。在某些情況下，政府規制因行政成本之高不但不能增進社會公共利益，反而會使公共利益受損。而更為嚴重的是，有限理性的政府制定和實施的規制措施可能是無效的。無論是行政成本太高還是規制措施無效都直接宣示著政府規制的失敗。

規制俘獲（Regulatory Capture）也是導致政府規制失靈的重要原因。斯蒂格勒（Stigler，1971）最早提出了規制俘獲理論。斯蒂格勒認為，規制是產業所需并為企業利益服務而設計和實施的。政府規制并不是為公共利益服務的，而是產業中的企業利用政府的權力謀取私人利益的一種努力。斯蒂格勒的規制俘獲理論只關注規制者被生產者俘獲的情況。這和20世紀60年代以來觀察到的大量規制總是有利于生產者的現象是吻合的。但是，在此之后出現的大量現象表明，規制并非總是有利于生產者，也會有利于消費者。于是，佩爾茲曼（Peltzman，1976）進一步發展了斯蒂格勒的規制俘獲理論。佩爾茲曼進一步正式化和格式化斯蒂格勒的模型，研究了規制者的政治支持函數最大化時的價格問題，回答了為什么規制也會有利于消費者的問題，較好地解釋了斯蒂格勒模型所不能解釋的新現象。與斯蒂格勒和佩爾茲曼僅僅聚焦于利益集團不同，貝克爾（Becker，1983）聚焦于利益集團間的競爭，進一步研究和解釋了規制收益的分配問題。貝克爾強調指出，規制活動是由利益集團的相對影響決定的，因此政府規制更傾向于提高更有實力或影響的利益集團的福利水平。

斯蒂格勒、佩爾茲曼和貝克爾三位學者對規制俘獲理論的研究形成了系統的Stigler-Peltzman-Becker規制模型。與公共利益規制理論相比，規制俘獲理論具有重大的進步和現實意義。一方面，針對客觀現實中的政府制度僵化、腐敗叢生和以權謀私等現象，規制俘獲理論深刻反思和重新審視了政府的角色定位，摒棄了政府是公共利益的代表者的思想，轉而著重強調政府的權威和政策的強制性色彩在重新分配社會福利上的作用。另一方面，經濟學中的理性人假設也被拓展到規制者和被規制者身上。規制俘獲理論將政府的福利分配功能和經濟行為人理性糅合到一起。以此為基礎，規制俘獲理論清晰地展示了政府規制產生的原因，即利益集團會通過游說等手段俘獲政府，促使政府將社會福利由其他利益集團轉移到該利益集團。

信息不對稱也是規制失靈的重要原因。規制俘獲理論從經驗上描述了規制機構被利益集團俘獲的社會現象，但是沒有建立一個理論框架來分析俘獲過程。而且，規制俘獲理論都把政府視為一個“黑箱”，沒有考慮到規制者的內部結構問題以及規制者與政治家的關系。直到1986年，梯諾爾（Tirole）用信息不對稱理論來探討政府規制為什么會失靈以及應該如何應對規制失靈，從而才揭開了政府這個“黑箱”。梯諾爾把政府分為國會和規制機構，構建了國會（委托人）—規制機構（監督人）—被規制機構（代理人）的三層委托代理關系，在更符合現實的框架下闡述了規制俘獲問題。在這個委托代理關系中，國會委托規制機構搜集并匯報被規制者的私人信息。因此，規制機構是一個信息中介。國會設計的主合同是囊括了規制機構匯報監督信息和被規制者宣布自身信息的函數。當規制機構發現了被規制者的私人信息，且將信息匯報給國會會使自己遭受嚴重損失時，被規制者就有動機賄賂規制機構以阻止規制機構將該信息匯報給國會。在賄賂的誘惑下，規制機構就可能隱瞞信息以取悅被規制者。于是，規制機構和被規制者合謀損害國會利益的行為就發生了。梯諾爾認為，如何采取措施防范被俘獲比單純解釋俘獲的原因更重要。規制經濟學不應該把批判是否存在規制俘獲的威脅作為研究重點，而應該針對俘獲問題設計相應的機制，以降低或避免規制被俘獲的可能性。

在此基礎上，梯諾爾提出了一個俘獲防范理論，核心是要設計一個防范俘獲的主合同。雖然該理論設置了很多苛刻的假設條件，卻是政府規制理論的一個重大進步。它將傳統的誘使單個被規制者說真話的激勵機制設計問題拓展成為防范多個主體間合謀的激勵問題。由此可見，規制的行政成本過高、規制者的有限理性、規制俘獲以及規制中的信息不對稱都是規制失靈的原因。除此之外，政府的公共決策失誤、規制機構的低效率、政府權力尋租和政府機構膨脹等也會導致規制失靈。