一 公共物品理論

由于具有消費的非競爭性和非排他性，公共物品的私人消費不用付出代價，這樣市場價格機制就起不到調配資源的作用，從而會導致市場失靈，進而使資源配置無法實現帕累托最優。在市場失靈的情況下，政府應該承擔起供給公共物品的責任。

（一）公共物品的基本內涵

公共物品是相對于私人物品而言的。Head和Shoup（1969）根據相對成本標準或經濟效率標準劃分公共物品和私人物品。他們認為，任何商品或服務既可以由市場提供也可以由政府提供。如果由市場提供更有效率，那么該商品或服務為私人物品。如果由政府提供更有效率，那么該商品或服務為公共物品。

最經典和最嚴格的公共物品定義是由薩繆爾森（Samuelson，1954）提出的。薩繆爾森認為，公共物品是集體中所有成員可以同時享有的物品，而且每個人對該物品的消費都不會減少其他社會成員對該物品的消費。薩繆爾森的公共物品概念強調了公共物品的非排他性特征。非排他性是指任何社會成員都不能排斥其他社會成員對該物品的消費，或者由于技術上的不可行或成本過高，任何社會成員都無法排除其他社會成員從該物品上受益。馬斯格雷夫（Musgrave，1959）拓展了薩繆爾森提出的判斷公共物品的單一標準，提出了判斷公共物品的另一個標準，即消費的非競爭性。非競爭性是指該物品的邊際生產成本和邊際擁擠成本為零。增加一個社會成員并不會增加成本，同時也不會影響其他社會成員的消費數量和質量。此外，馬斯格雷夫還將消費的非競爭性的嚴格規定置換為“存在消費上的受益外部性”。除了消費的非排他性和非競爭性外，公共物品還具有效用的不可分割性。這構成了公共物品的三個特征，并成為判定一個物品是否為公共物品的主要依據。然而，公共物品并非都是絕對具有非排他性和非競爭性的。詹姆斯·M.布坎南（2009）在公共物品二元特征尺度的基礎上，根據消費過程中的“擁擠”現象，將具有排他性與非競爭性特征的公共物品描述為俱樂部物品。與詹姆斯·M.布坎南相對，埃莉諾·奧斯特羅姆則將具有非排他性和競爭性的公共物品描述為“公共池塘資源”。

根據公共物品的消費特征（即受益范圍），公共物品可以分為全國性公共物品和地方性公共物品。20世紀50年代中期，查爾斯·蒂布特（Charles Tiebout，1956）最早創造性地提出了地方性公共物品的概念。地方性公共物品的受益范圍是某個特定的地區。以城市治安為例，A城市的治安狀況良好能夠使本地區的居民受益。但是，A城市的治安狀況給與A城市鄰近的B城市的居民帶來的收益卻很小，與A城市距離較遠的C城市的居民獲得的收益更小。因此，城市治安可以視為受益范圍僅限于本地區的地方性公共物品。全國性的公共物品的受益范圍并不局限于某個特定地區，受益對象擴展到整個國家的全體居民，例如國防、外交和基礎科學研究等。而實際上，除了國防、外交和基礎科學研究等外，大多數公共物品都屬于地方性公共物品。但是，也有一部分公共物品并非單純的地方性公共物品，也不是單純的全國性公共物品，而是既是地方性公共物品，同時又是全國性公共物品。

（二）公共物品的分權供給

政府具有層級結構，可以分為中央政府和地方政府。那么，中央政府還是地方政府供給公共物品更加合理呢？馬斯格雷夫和薩繆爾森等認為公共物品在支出水平上不存在“市場解”。因此，公共物品應該由中央政府集權供給。地方政府的分權供給不能實現公共物品供給的高效率。但是，查爾斯·蒂布特（1956）從地方性公共物品入手提出了分權有助于地方性公共物品供給的觀點，引起了經濟學家對公共物品的供給應該由中央政府集權供給還是應該由地方政府分權供給的討論。在研究中，蒂布特構建了一個用居民的偏好來反映公共物品供給效率的模型，通過分析和討論發現，地方政府能夠識別居民的真實偏好，分權可以讓居民自主選擇適合自己偏好的地方政府，因此如果可以自由流動，那么居民就可以自動選擇適合自己偏好的地方政府。這種“用腳投票”的機制就可以激勵地方政府提高公共物品的供給效率。相反，如果中央政府負責公共物品的供給，那么中央政府只能根據居民的偏好統一供給公共物品。在信息不對稱的情況下，居民的真實偏好難以被識別，公共物品的供給會被扭曲并導致公共物品供給的低效率。

雖然蒂布特的模型充分說明了地方政府提供公共物品是有效率的，但是該模型是建立在苛刻的假設條件基礎上的。這些假設條件與客觀現實并不吻合，因此該模型廣受質疑和批評。而且該模型是建立在地方政府之間會因為公共物品的供給展開競爭的基礎上的，如果完全由地方政府分權供給公共物品，則必然會導致公共物品供給的地區差異逐步擴大。例如，富人會逐漸聚集到公共物品供給更好的地區，窮人則逐漸聚集到公共物品供給較差的地區，此時為了對不同地區和不同群體的公共物品供給差異進行調整，中央政府就有必要集權供給公共物品。

1972年，華萊士·E.奧茨（Wallace E.Oates）在《財政聯邦主義》一書中運用福利經濟學的分析方法，提出了公共物品供給的“分權定理”，明確了分散化提供公共物品的比較優勢。這就表明即使不存在居民的自由流動，地方政府分權供給公共物品仍然是合理的。奧茨（2012）認為，地方政府更了解轄區內民眾的效用、需求和偏好。在中央政府和地方政府的公共物品單位供給成本相同的條件下，讓地方政府為轄區內的民眾提供一個帕累托有效的產出量比讓中央政府向全體民眾提供特定且一致的產出量要更加有效。實際上，“分權定理”證明了當中央政府和地方政府能夠提供相同的公共物品時，由地方政府提供的效率更高，而且分權的收益與公共物品需求的變異程度或方差呈正相關。當公共物品需求的變異程度較大時，地方政府為本地區供給公共物品比中央政府在所有地區提供同一水平的公共物品更有效率。

蒂布特和奧茨的研究和理論奠定了由地方政府分權提供公共物品的理論基礎。除此之外，斯蒂格勒的菜單理論和特里西的偏好誤差理論也基于社會福利最大化的視角提出地方政府在了解居民的偏好等方面更有優勢，因此地方政府在有選擇性地提供公共物品方面比中央政府更有優勢。布坎南的俱樂部理論則闡述了地方政府的規模或最優管轄范圍是如何形成的。由于地方政府在識別地區居民的偏好上具有優勢，分權可以提高公共物品供給的效率。此外，分權可以將地方政府更直接地置于轄區居民的監督之下。因此，相比集權，分權還可以建立嚴厲的問責制度以迫使轄區政府提高公共服務供給效率。另外，比斯利等（Besley & Coate，2003）還從政治經濟學的視角證明了分權供給公共物品具有不可忽視的優勢。與此同時，近年來越來越多的學者開始關注分權的負面效應，比如引起居民在地區間流動的主要因素不是公共物品的差異，蒂布特的“用腳投票”機制難以發揮作用（Faguet，2001）。

此外，地方政府更容易被利益集團俘獲，地方政府的管理效率要低于中央政府，等等。這些因素都可能導致在公共物品的供給上采用地方分權反而會造成供給效率的下降（Bardhan，2002）。

（三）公共物品的對等供給

雖然奧茨的“分權定理”證明了地方政府提供地區性公共物品的比較優勢，但是奧茨認為，中央政府仍然要綜合考慮溢出效應和規模經濟來提供全國范圍的公共物品。20世紀70年代末，奧爾森（Olson，1969）根據公共物品的受益范圍提出了著名的“對等原則”。在《財政均等化原則：政府間責任劃分》一文中，奧爾森通過分析公共物品的受益范圍與提供該公共物品的行政轄區的關系，提出了公共物品的受益者與成本負擔者一致的原則，即“對等原則”。“對等原則”意味著一項公共物品的供給應該配給哪一級政府，取決于哪一級政府轄區內的居民集合恰好與該公共物品的受益人群范圍相互重合。只有當公共物品的政治權限與經濟利益吻合時，才能實現帕累托意義上的效率最優。

馬斯格雷夫等（Musgrave et al.，1974）認為，由于公共物品的受益范圍不同，不同的公共物品應該由不同的政府來提供。馬斯格雷夫等假定所有的公共物品都是純公共物品，基于受益原則，討論并分析了集權和分權供給公共物品的原則。研究結果顯示，全國性公共物品應該由中央政府供給，地方性公共物品應該由地方政府供給。雖然地方政府分權供給公共物品是必要的，但是分權供給公共物品降低了中央政府的再分配能力。中央政府在供給外溢性程度較大的公共物品上的作用更加重要，因此馬斯格雷夫等尤其強調中央政府在全國性公共物品供給上的重要性。

國內學者也對哪級政府提供公共物品更有效率展開了研究。部分研究也肯定了中央政府應該加大對全國性公共物品的供給力度。例如，陳碧琴等（2009）構建了關于中央政府和地方政府提供公共物品的相對效率的理論模型。研究結果表明，當公共物品的外部性較大且為正且（或）轄區有充分的同質性時，公共物品由中央政府供給更有效率。當公共物品的外部性較小且（或）轄區有充分的異質性時，公共物品由地方政府供給更有效率。