三、食用農產品質量安全中存在的主要問題

經過多年持之以恒的建設，我國主要食用農產品安全質量總體狀況保持基本穩定，逐步趨好的發展狀態。由于農業生產的生態環境惡化等復雜因素交織在一起，我國農產品質量安全穩定的基礎十分脆弱，安全風險依然大量存在，直接導致食用農產品質量安全事件不斷發生。伴隨人們生活水平的逐步提高，人們對農產品質量安全問題關注度不斷上升。

（一）2014年食用農產品質量安全發生的熱點事件

2014年我國食用農產品發生了“抗生素濫用”“病死豬流入市場”等諸多質量安全事件，典型的事件見表2-7。這些事件引發了人們對食用農產品質量安全的擔憂，給我國農業發展及整個社會的誠信體系建設帶來巨大的負面效應。分析近年來特別是2014年食用農產品質量安全熱點事件和食物中毒事件，再次暴露出我國食用農產品在面源污染、農藥殘留、獸藥濫用、病死禽畜處置不當及疫病等方面存在的問題，有些問題相當嚴重，是農業生產長期粗放式發展的結果，也包括極少數農業生產者的不道德，治理的難度相當大，要在短時期內徹底改善食用農產品的質量安全十分困難。

表2-7　2014年發生的典型的食用農產品質量安全熱點事件

數據來源：根據人民網、新華網、央視網等媒體報道整理形成。

（二）食用農產品質量安全風險在各個環節均有隱患

總體上分析，我國發生的食用農產品質量安全事件，體現在供應鏈體系的各個環節，幾乎防不勝防。

1.生產環節：生產環境污染嚴重，農獸藥使用過量

近年來，“鎘大米”“毒生姜”“速生雞”等事件接連發生，生產環境污染和農獸藥使用過量問題成為影響食用農產品生產環節質量安全的突出問題。2014年，首次全國土壤普查結果顯示，我國耕地點位超標率高達19.4%，鎘、鎳等重金屬成為主要污染物[124]。這些污染物在動植物體內富集，對食用農產品質量安全構成嚴重威脅。同時，受藥殘標準仍不健全（圖2-7）、標準化生產成本高、生產者素質有限甚至唯利是圖等因素影響，農獸藥的過量使用現象普遍。近三年農作物病蟲害防治農藥年均使用量31.1萬噸（折百），較2009—2011年增長9.2%，是世界平均水平的2.5倍[125][126]。農作物畝均化肥用量21.9公斤，遠高于世界平均水平（每畝8公斤），是美國的2.6倍，歐盟的2.5倍[127]。農藥、化肥不足40%的有效利用率不僅使農作物有害物質殘留超標，還會造成有害物質擴散到農業生產的水、土、氣、生立體環境中，形成相互污染的惡性循環。

數據來源：全國人大網、浙江在線。

2.加工環節：加工標準體系建設明顯不足，發展方式制約質量安全提升

我國食用農產品標準體系建設以生產標準為主，加工標準體系建設明顯不足。據農業部統計，我國現有的5000項農業行業標準中，農產品加工標準僅有579項，占總數的11.6%，與食用農產品相關的初加工標準則更為缺乏。已有的標準中，又普遍存在針對性、適應性不強、標準滯后等問題，標準的實施未能達到規范生產、提升農產品質量安全的目標[128]。在此背景下，我國食用農產品加工行業的主要經營主體——分散的傳統型小作坊，由于缺乏資金和技術手段，難以把握市場行情，無法產生規模經濟，極易為攫取更大利益而進行違規生產。與此同時，農業部農產品加工局2015年5月發布的《關于我國農產品加工業發展情況的調研報告》稱，我國農產品加工業創新能力不足。模仿多、創新少，引進多、自創少，單打獨斗多、聯合創新少，技術裝備比發達國家落后20—25年，核心設備主要靠進口，多數企業缺乏品牌宣傳推介資金。

3.流通環節：供應組織落后，溯源管理機制尚不健全

我國現有食用農產品供應組織化程度仍然較低，缺乏質量安全自我約束動力，既不利于與農產品質量安全相關的產地準出、市場準入制度的推行，也不利于相關部門監管。同時，運輸主體與現代物流發展脫節，常溫、裸露的配送方式仍較為普遍，分級包裝率低，標準化冷鏈物流設施和操作人員稀缺，造成食用農產品在運輸流通環節面臨微生物滋生，“二次污染”等較大的質量安全隱患。據統計，我國食用農產品流通運輸損耗率高達25%—30%，而發達國家在5%以下[129]。

在溯源管理方面，我國已啟動國家級農產品質量安全可追溯體系建設，并在部分行業和地區進行了一些探索，積累了一定的經驗；但仍存在溯源標識、標準不統一，各部門、環節缺乏有效銜接，溯源過程不協調，溯源技術落后等問題無法得到有效解決[130]。食用農產品生產、加工、流通環節規模化、標準化程度較低也阻礙了溯源管理機制的全面推行，進而影響質量安全提升。

4.消費環節：消費者缺乏積極應對食用農產品質量安全問題的能力

盡管我國食用農產品質量安全事件時有發生，但其影響只是加劇了消費者對食用農產品質量安全的擔憂和恐慌，并未從本質上促進消費者質量安全認知水平和對問題農產品甄別能力的提升，食物中毒問題未得到明顯改觀（表2-8）。

表2-8　2012—2014年間我國發生的食物中毒情況統計

數據來源：國家衛生計生委。

2014年，國家衛生計生委收到食物中毒事件報告160起，中毒5657人，死亡110人（表2-9）。其中，微生物性食物中毒事件起數和中毒人數最多，分別占食物中毒事件總起數和總中毒人數中的42.5%和67.7%，主要是由沙門氏菌、副溶血性弧菌等引起。有毒動植物及毒蘑菇引起的食物中毒事件死亡人數最多，為77人，占食物中毒事件死亡總人數的70.0%，中毒因素包括毒蘑菇、未煮熟四季豆和豆漿、油桐果、蓖麻籽等，其中，毒蘑菇引起的食物中毒事件占該類事件總起數的68.9%。化學性食物中毒則主要由亞硝酸鹽、毒鼠強、氟乙酰胺及甲醇等引起[131]。由于消費者缺乏積極應對食用農產品質量安全問題的能力，防范食品中毒刻不容緩。另外，目前消費者普遍認為安全農產品的可靠來源主要是“三品一標”類認證農產品，其價格普遍較高，大多數消費者難以長期消費。

表2-9　2014年我國發生的食物中毒原因分類狀況

數據來源：國家衛生計生委。

5.全過程：全程監管缺乏統一性，預警應急水平較低

縱觀近年來我國發生的食用農產品質量安全熱點事件和食物中毒公共衛生事件，暴露出食用農產品質量安全在生產、加工、流通、消費等環節仍存在較多問題。當前，我國雖然已將食品安全監管部門精簡為農業部和食品藥品監督管理總局，但在2013年、2014年的實施過程中，仍暴露出我國食用農產品質量安全全程監管缺乏統一性，一是重視程度不夠，地方政府未能充分統籌本地區質量安全監管，各環節監管單位缺乏溝通機制、推諉責任、層層失位，甚至有監管單位存在被監管對象收買，動態抽檢成為事先通知、提前準備的形式主義檢查的現象[132]；二是監管、檢測機構軟硬件實力仍顯不足，難以應對復雜的質量安全環境。

在預警應急方面，食用農產品質量安全預警尚處于風險因子評估起步階段，預警整體技術支撐薄弱，對新的風險警示能力有限[133]。在相關輿情預警管理上，雖已建立日報制度，但近三年負面輿情仍占比約50%，惡意攻擊類輿情呈“抬頭”趨勢[134]。面對質量安全事件和負面輿情，相關部門處置技能落后，甚至仍抱有拖延、隱瞞心理。未來我國食用農產品亟須加強質量安全風險預警建設，提高質量安全風險預警水平，預防農產品質量安全突發事件的發生。

（三）農業生產方式轉型緩慢

我國現階段食用農產品質量安全存在的風險，根本上是農業生產方式粗放形成的。在這里以農藥使用為例，展開簡單的分析。

農藥在我國曾經是非常重要的戰略物資，對促進農產品增產、滿足人口增長的剛性需要等方面發揮了十分重要的作用。但是高強度、大面積地施用農藥，對農業生態環境與農產品質量安全帶來了極其嚴重的后果，農藥殘留使農藥由過去的農產品“保量增產的工具”轉變為現階段影響農產品與食品安全的“罪魁禍首”之一。江南大學江蘇省食品安全研究基地在2012年、2013年、2014年連續三年間對全國10多個省（自治區、直轄市）城鄉居民做了大樣本的跟蹤調查顯示，由“農藥殘留超標”導致的農產品安全風險，始終為城鄉居民所擔憂。2014年有59.42%的受訪居民認為“農藥殘留超標”是影響農產品質量安全的第一位的因素。2012年農業部農產品質量安全監管局發布的專題研究結果也顯示，53.1%的消費者認為我國農產品質量安全問題比較嚴重，且消費者對農產品質量安全風險的容忍度很低。在現實條件下，保障農產品數量供應仍然是我國農業生產的最主要的目標之一，依賴農藥仍然是農產品增產增收的重要路徑。因此，降低農藥殘留并改善農業生態環境，最現實的路徑是防范濫用農藥，控制并逐步降低農藥施用量，這客觀要求徹底轉變我國的農業生產方式。

改革開放后，我國逐步認識到農藥施用的負面影響，開始嘗試通過管理、技術等手段改善農藥施用。1983年4月1日起全面停止六六六、滴滴涕的生產與施用，1998年6月起逐步并最終全面停止使用甲胺磷農藥。進入21世紀以來，我國農藥行業努力轉型升級，依靠科技加快發展、重點發展高效、安全、環保的農藥產品，但我國農業生產中實際的農藥施用量始終持續上揚。數據顯示，1993年我國農藥施用量為84.50萬噸，1995年全國農藥施用量首次超過100萬噸，達到108.70萬噸；2006年農藥施用量超過150萬噸，達到153.71萬噸，2012年則達到了180.61萬噸的歷史最高點（圖2-8）。1993—2012年間我國農藥施用量年均增長率為4.31%，2012年農藥施用量的絕對值是1993年的2.14倍，19年間農藥施用量增加近百萬噸。按照4.31%的年均增長率，2015年我國農藥施用量將超過200萬噸。與此同時，根據《2013中國國土資源公報》的數據，2012年全國共有20.27億畝耕地，扣除需退耕還林、還草和休養生息與受不同程度污染不宜耕種約1.99億畝外，全國實際用于農作物種植的耕地約為18.08億畝，據此計算，2012年我國每公頃耕地平均農藥施用量為14.98公斤（實際上，我國現有統計的耕地中，還有一定數量無法正常耕種的“漏斗地”，每公頃平均14.98公斤的施用量被低估了）。而在我國一些發達的省份，單位面積的農藥平均施用量更高，比如廣東農藥施用量更是高達每公頃40.27公斤，是發達國家對應限值的5.75倍。

資料來源：根據《中國統計年鑒》整理形成。

農作物在生長過程中常常發生病蟲草害危害，病蟲草害引起的損失最多可達70%，通過有效地施用農藥可以挽回40%左右的損失。因此，施用農藥是國內外防治病蟲草害的基本路徑之一。但是在我國農作物有效耕地持續下降的背景下，農藥施用量卻始終居高不下并持續增長，這與發達國家農藥施用強度形成了明顯的反差。以法國為例，法國是歐盟最大的農業生產國，世界主要農產品和食品出口國，全球重要的農藥市場之一，盛產小麥、玉米、油菜、甜菜等農作物，但其農藥施用量10多年來大幅度下降。相關數據顯示，法國農藥有效成分、有機合成農藥、銅和硫類農藥銷售量從1998年的12.05萬噸、8.91萬噸、3.14萬噸分別下降到2011年的6.27萬噸、4.88萬噸、1.39萬噸，分別減少了48.0%、45.2%、55.7%。由于中國是一個人口眾多耕地緊張的國家，農產品尤其是糧食增產和農民增收始終是農業生產的主要目標，但由于農業生產轉型緩慢，依賴施用農藥成為實現糧食增產的主要手段之一，導致目前我國農作物單位面積農藥平均施用量高出世界發達國家2.5—5倍，每年遭受殘留農藥污染的作物面積超過10億畝。由于國內對農藥剛性需求的不斷增長，2007年中國化學農藥產量達到了173.1萬噸，首次超過美國成為世界第一大化學農藥的生產國。不僅我國農藥施用量居高不下，更令人擔憂的是，由于農藥技術等限制，我國的農藥實際使用率只有30%，比發達國家低10—20個百分點，大量農藥流失進入大氣、水體、土壤及農產品之中，難降解的農藥在土壤中的殘留逐年增加，造成的污染日益加劇。我國大量施用農藥已經并將繼續為農產品與食品安全、農業的可持續發展埋下嚴重隱患。因此，中國農藥調控的政策體系必須徹底轉型。