（5）屬地為主

屬地為主，就是針對突發事件的應對實行屬地管理為主。這一方面表現在突發事件應急處置工作原則上由地方負責，即由事發地的縣級以上地方人民政府負責，其中，又主要是由事發地的縣級人民政府負責。另一方面，如果法律和行政法規，規定由國務院有關部門對特定突發事件的應對工作負責的，就應當由國務院有關部門管理為主。這時的“屬地為主”就應該是國務院承擔該事件應對職責的有關部門之“屬”了。

2.我國應急管理體制的主要特點

在實踐中，突發事件的處置往往需要協調動用大量的社會資源來共同應對，所以，應急管理工作必須統一由黨委來領導。各級黨委在參與突發事件的應對過程中也確實充分發揮了領導作用。但就我國應急管理體制的特點來說，主要還是體現在如下幾個方面：

（1）政府負責

在應急管理工作中，黨對應急管理工作的領導，主要是政治領導、思想須導和組織領導。具體的應急管理工作還是由國家公共管理的主體——政府來承擔的，并實行行政首長負責制。根據規定，各級政府的最高行政領導人在突發事件發生之時，有權指揮本行政區域各相關部門及各種資源和力量，包括駐地人民解放軍、武裝警察部隊的力量和社會團體的力量等，進行統一行動，并由最高行政領導人對本行政區域內的應急管理工作全權負責。政府負責的主要表現就是，突發事件的應急指揮機構都是以行政領導人為核心而組成的，并負責具體的應急指揮工作。而一旦由行政領導組成的應急指揮機構因為應急管理不力或失誤，而產生相應的責任，需要問責時，也主要是由行政領導人來承擔。

（2）專家參與

按照我國的分法，突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全四大類，而每一類的管理和應對都需要由較高的專業知識和專業技能做支撐，這就使應急管理工作需要相應專家的參與。突發事件發生后，按照“屬地為主”的原則，要求地方行政領導來負責指揮和處置，地方行政領導必須在突發事件發生之后盡可能短的時間內做出決策，但決策的做出必須依靠相關方面專家的參與，由專家提供專業技術支持。根據《國家突發公共事件總體應急預案》的要求，“國務院和各應急管理機構建立各類專業人才庫，可以根據實際需要聘請有關專家組成專家組，為應急管理提供決策建議，必要時參加突發事件的應急處置工作”。所以，專家參與，發揮專業技術人員的優勢，也是我國應急管理體制的一個特點。

（3）社會協同

突發事件大都是對廣大的公眾的利益造成危害的事件。公眾本身可能既是事件的受害者，也是事件的應對者，一方面我們要堅持“以人為本”的原則，盡一切可能將突發事件對公眾的危害降低到最小限度，一方面要對公眾進行宣傳教育，提高防災意識和防災能力，引導公眾積極配合和參與對突發事件的應對工作，這樣會使整個事件的應對效果大大提高。

社會組織和民間力量也是寶貴的應急資源之一，政府部門應該調動社會一切積極力量參與到全面應對突發事件的工作中來。《國家突發公共事件總體應急預案》中就明確規定：“動員社會團體、企事業單位以及志愿者等各種社會力量參與應急救援工作；增進國際間的交流與合作。要加強以鄉鎮和社區為單位的公眾應急能力建設，發揮其在應對突發公共事件中的重要作用。”

3.我國應急管理體制的領導責任

我國的領導體制是黨委領導下的行政領導責任制，也是應急管理體制的首要環節。建立黨委領導下的行政領導責任制，首要的問題是明確領導責任形式。

按照政治學和法學的角度來看，領導責任是領導人實施領導行為應當承擔責任形式的總稱；在具體認定時可細分為政治責任（一般指非法律責任）和行政責任（一般指法律責任，包括民事責任和刑事責任）兩大類。在處置突發性公共事件中，黨委負責人一般要承擔政治責任，若有違反法律、需要承擔民事責任或刑事責任的情況，政府負責人則承擔行政責任、民事責任或刑事責任。

從我國國情來看，政治責任的形式主要有以下幾類：

①個人責任。按照責任分工，領導干部對自己職責范圍內的工作，應承擔領導責任。

②集體責任。領導班子集體作出不當或錯誤決定的，應由主要領導和提議者承擔直接領導責任，其他人員承擔次要責任。

③直接領導責任。分管領導干部在職責范圍內對分管的工作不負責任，不履行或不正確履行職責并造成損失的，負直接領導責任。

④主要領導責任。領導干部在職責范圍內，對主管或參與決定的工作，不履行或不正確履行職責造成損失的，負主要領導責任。

而行政責任，根據《中華人民共和國公務員法》，主要有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。

追究領導干部的領導責任，首先要明確領導責任的認定依據。從法理學角度講，領導職責是認定領導責任的根據。領導職責是對領導人“應為”內容的具體描述；是對行政領導人合法活動與違法行為的界限劃定，因此成為有效制約領導權的制度設計。如果領導人未履行或未妥善履行領導職責，且這種未履行或未妥善履行的行為屬于其主觀意志能力范圍內，就要承擔相應的領導責任。

當法律法規明確界定領導人的職責時，有無違法的判斷只需求證領導行為是否符合已有的規定。但大量不確定的領導職責，為領導責任的準確認定設置了障礙：某一具體領導行為，究竟是一種合理的裁量行為，抑或已經違反了領導職責，應該追究相應的行政責任？于是，對領導行為是否違法濫用領導權的判斷，就存在自由裁量的領域，就表現為合理裁量與裁量瑕疵的分界。

那么，如何判斷領導人是否濫用領導權呢？標準如下：

①實施領導行為的目的是否與授予領導職責的立法原意相左。

②領導行為的作出是否全面考慮相關的利益需求。

③領導行為的實施是否屬于轉嫁領導職責的舉措。

④實施的領導行為是否違背了行政法的比例原則。

⑤領導行為的作出，是否侵害了平等對待的原則，損害了政府的權威形象。

根據上述五條標準，就可以追究黨政領導的領導責任。但是，在實際工作中應當如何追究呢？從我國現實國情出發，黨政領導責任追究的具體方法主要有以下幾種：

①誡勉談話、在一定范圍內口頭批評教育；

②責令作出書面檢查；

③在一定范圍內通報批評；

④取消參與當年各項評優資格；

⑤年終考核時不能評為合格；

⑥調離原領導崗位或改任非領導職務；

⑦給子組織處理；

⑧給予黨紀處分；

⑨建議給予行政處分；

⑩涉嫌犯罪的，移交司法機關追究刑事責任。

追究黨政領導的責任，應以相關法律法規為準繩，以黨政領導在應對突發事件中的行為事實、情節為依據進行。

追究黨政領導干部在預防和處置突發事件中的領導責任，還應當遵循一定的程序，沒有程序，責任的追究就會是一句空話，或者陷入“人治”的怪圈。當前，對黨政領導責任的追究，其基本程序是：

①在上級黨委領導下，組成調查小組或委托下級黨組織查清事實，分清責任，提出是否予以追究的意見。

②責令被追究人寫出是否應承擔責任或承擔什么責任的理由。

③對被追究干部給予口頭批評、通報批評、書面檢查或組織處理，由上級紀委、監察、組織部門提出意見，報調查領導小組審定，由組織部門執行。對其中應給予黨紀政紀處分的，由紀委、監察部門按規定程序執行。

④責任追究執行后，由執行部門書面報領導小組辦公室和上級組織部門備案。

在我國現行政治體制下，追究黨政領導干部的責任，允許有一定自由裁量的空間。黨政領導責任追究的自由裁量，是說在領導責任追究過程中，根據被追究人的態度和行為表現，責任追究部門按法定權限對結果作出從重或從輕的判斷。即在哪些情況下可以從輕、減輕或者免予追究，在哪些情況下可以從重或者加重處理。

根據責任人在預防和處置突發事件過程中的表現，從輕、減輕或者免子追究的條件一般是：

①在政治上、工作上一貫表現較好，能主動如實向組織說明情況并承擔責任。

②采取積極措施減少損失，挽回影響。

③對發生的違法違紀行為不姑息、不護短，并能及時查處。

④發生問題后能及時報告，及時總結經驗教訓，認真進行整改，效果明顯。

而從重、加重處罰的一般條件是：

①干擾責任追究工作的進行，情節嚴重、影響惡劣。

②明知錯誤，仍不采取補救措施，或者受到批評仍不改正，致使危害結果擴大。

③因未盡職責，致使責任范圍內多次發生重大案件或嚴重問題的。

三、應急機制建設解讀：不斷增強應急管理的協調配合功能

應急管理機制是指突發事件預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援以及善后回復與重建等全過程中各種制度化、程序化的應急管理方法與措施，它是通過應急制度系統內部各組成要素、按照一定方式的相互作用實現其特定的功能。換句話說，應急機制必須在應急制度這個硬性的框架體系中運行并發揮功能才算是合理的和現實可行的；而體制是制度形之于外的具體表現和組織形式，是建立在一定制度規定性之上的架構或結構。如國家機關、企事業單位在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等皆屬于體制方面的內容。應急機制必須在這個體制中運轉并實現縱向與橫向的互動，可以說應急機制是一定應急制度和應急體制所表現出來的方式、流程、功能和作用。從應急管理的事前、事中、事后的三大過程來看，應急管理的運行機制主要包括監測與預警機制、信息發布機制、應急處置機制、恢復與重建機制等。

1.我國應對突發事件的預防機制

預防是突發事件應對過程中的第一階段，從某種意義上說，事前預防比事后應對更重要，因為政府要的是“天下平安”，所以，防災重于救災，沒有“出事”總比“出事”要好得多。換句話說，政府應急管理的目的是“使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療”。在自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等四類突發事件中，自然災害和公共衛生事件很多是由自然不可預測的因素引發的，一般難以避免其發生；而事故災難和社會安全事件則主要是人為因素引發的，如果預防工作做得好，是完全可以避免的。即使是自然災害和公共衛生事件，如果預防和應急準備工作充分，也能在更大的程度上有效減少人員傷亡和財產損失。因此，突發事件的預防與應急準備，是應對突發事件的基礎性工作，并且可以在常態管理中進行。

建立健全突發事件預防機制，不僅平時可以根據預案進行有效預防和做好應急準備等方面的工作，，盡量及時化解可能導致突發事件的風險隱患，最大限度地避免、減少突發事件的發生，而且當不可避免的突發事件發生后，還可以及時啟動預案予以處理，而盡最大可能減少人員傷亡和財產損失。預防機制主要包含以下環節。

（1）預案編制

應急預案是在辨識和評估潛在的重大危險、事件類型、發生的可能性及發生過程、事件后果及影響嚴重程度的基礎上，對應急機構與職責、人員、技術、裝備、設施（備）、物資、救援行動及其指揮與協調等方面預先做出的具體安排，它明確了在突發事件發生之前、發生過程中以及剛剛結束之后，誰負責做什么，何時做，怎么做以及其他相應的策略和資源準備和利用方式等。做好應急預案工作，就是要在常態條件下多思考非常態條件下可能發生的情況，預測可能會遇到哪些風險，哪些災難，會產生哪些后果。應急管理要做到有預測，有預警，有預案。有預測，就是要定期分析導致各類突發事件發生的自然、經濟、社會因素，準確把握國內外動態及其可能的威脅，防患于未然。有預警，就是提前識別危機，并最大限度地縮短危機事件信息傳輸、反饋的時間。有預案，就是一旦突發事件發生了知道如何處置，如何把突發事件造成的損失降到最小。可以說，“預案不是萬能的，但沒有預案是萬萬不能的”，因此，應急預案的編制應以危險源評價、事故災害后果預測和應急能力評估為依據，作為預先制定的事件控制和搶險救災方案，它是突發事件應急救援活動的工作規則和行動指南。一旦發生突發事件，由這些預案規定的流程和處置措施便會在第一時間派上用場。

（2）風險評估

實踐證明，大多數突發事件特別是很多事故災難的發生，都是有一定先兆的，也都是由于對風險排查不及時、對隱患監控不到位、對危機認識不深刻導致的，而對事故災難造成的社會危害未能給予及時有效控制、應急救援工作不得力，也大多是由于政府事先沒掌握有關危險源的性質、特點和處置知識，對危險區域現場周邊情況不熟悉，社會公眾不知道危險源、危險區域的存在，沒有掌握相關自救和互救知識造成的。而這一切，事實上都可以通過風險評估獲得全面而準確的信息，從而可以有效避免事故的發生或盡可能將事故災難降低到最低程度。風險評估主要包括以下內容：

①對危險源、危險區域進行調查、登記和風險評估。

②對本行政區域內的危險源、危險區域進行檢查、監控并責令有關單位采取安全防范措施。

③及時公布登記的危險源、危險區域。