危險識別是對危險有害因素的辨識，其目的是識別可能存在的重大危險因素，從而進行有效控制。危險識別需要分析本地區的地理、氣象等自然條件、工業和運輸、商貿、公共設施等的具體情況，總結本地區歷史上曾經發生的重大事故，來識別出可能發生的自然災害和重大事故等突發事件。

脆弱性分析要確定的是一旦發生危險事故，最可能出現波動或激變的危險環節，以及最容易受到沖擊破壞的地區或單位。脆弱性分析結果應提供下列信息：可能導致事故災害激變或擴大的危險環節；受事故或災害嚴重影響的區域，以及該區域的影響因素（如地形、氣象、交通、風向等）；預計位于脆弱帶中的人口數量和類型（如居民、職員或醫院、學校、療養院、托兒所等處所中的特殊人群）；最需要保護的地區、單位和人群；可能遭受的財產破壞，包括基礎設施和運輸線路；可能的環境影響。

風險評估是指根據脆弱性分析的結果，評估突發事件發生時，造成破壞（或傷害）的可能性，以及可能導致的實際破壞（或傷害）程度。通常可能會選擇對最嚴重的情況（頂級事件）進行分析。風險評估可以提供下列信息：發生事故和環境異常的可能性，或同時發生多種緊急事故的可能性；對人造成的傷害類型（急性、延時或慢性的）和相關的高危人群；對財產造成的破壞類型（暫時、可修復或永久的）；對環境造成的破壞類型（可恢復或永久的）。一般而言，風險評估大致要考慮以下六個因素：

①歷史情況。以往是否發生過類似的緊急事件的情況。

②地理因素。所處地理位置與重大危險源的距離等。

③技術問題。某工藝或系統出現故障可能產生的后果，如火災、爆炸和危險品事故，安全系統失靈，通信系統失靈，計算機系統失靈，電力故障，加熱和冷卻系統故障等。

④人的因素。人的失誤可能是因為下列原因造成的：責任心不夠，培訓不足，錯誤操作，疲勞等。

⑤物理因素。考慮設施建設的物理條件，如危險工藝和副產品，易燃品的貯存，設備的布置，照明，緊急通道與出口，避難場所鄰近區域等。

⑥管制因素。徹底分析緊急情況，考慮如下情況的后果：交通管制，出入禁區，電力故障，通信電纜中斷，燃氣管道破裂；水害，煙害，結構受損，空氣或水污染，爆炸，建筑物倒塌，化學品泄漏等。

應急能力評估是指依據風險分析的結果，對已有的應急資源和應急能力進行評估，包括城市和企業應急資源的評估，明確應急救援的需求和不足。應急資源包括應急人員、應急設施（備）、裝備和物資等；應急能力包括體制和機制運行狀況與人員的技術、經驗和接受培訓而獲得的素養等，應急能力評估還應注意發現應急體系中的缺陷和不足。編制預案時，應當在評價與潛在危險相適應的應急資源和應急能力的基礎上，因地制宜、因人制宜、因事制宜地選擇最現實、有效的應急策略。

（3）編寫應急預案

應急預案的編制必須基于各類突發事件特別是重大事故風險的分析結果、參考應急資源需求和現狀以及有關法律法規要求。此外，預案編制時應充分收集和參閱已有的應急預案，汲取同類預案的成功做法和經驗，盡可能地減小工作量和避免應急預案的重復和交叉，并確保與其他相關應急預案的協調和一致。

（4）應急預案評審與發布

為保證應急預案的科學性、合理性以及與客觀情況的符合性和實際可操作性，應急預案必須經過評審，包括組織內部評審和專家評審，必要時請上級應急機構進行評審。應急預案經評審通過和批準后，按規定程序進行正式發布和備案。

（5）應急預案實施

應急預案的實施是在應急預案發布后而進行的宣傳、講解、培訓和演練，是應急管理的重要工作內容之一。應急預案實施包括：開展預案宣傳，進行預案培訓，落實和檢查各個有關部門職責、程序和資源準備，組織預案演練，使應急預案有機地融人到公共安全保障工作之日程中，真正將應急預案所規定的要求落到實處。

實踐證明，開展應急演練是提高綜合應急能力的有效途徑，是提高各行各業實戰水平的有力措施，可以達到檢驗預案、鍛煉隊伍、磨合機制和宣傳教育的目的。可以說，平時多演練，事發少損失。應急演練要做到“三要、三不要”。一要突出重點，不要求大求全。要針對本地區、本單位可能發生的、危害較大的突發事件組織演練，不能一味地照搬照套。二要注重實效，不要流于形式。通過演練進一步排查各種安全隱患，明確相關責任，修訂完善預案，真正把各項安全措施落實到位。三要厲行節約，不要鋪張浪費。要高效實用地組織開展桌面推演、實戰演練等多種形式的應急演練，力求做到花錢少、效果好。演練的一個重要功能，就是發現問題。演練搞得萬無一失不一定是好事，哪個環節存在問題，要通過演練來發現和糾正，否則到實戰中再改就來不及了。

①應急預案培訓和演練的原則和范圍。應急救援培訓與演習的指導思想應以加強基礎、突出重點、邊練邊戰、逐步提高為原則。應急培訓的范圍應包括：a.政府主管部門的培訓。b.社區居民的培訓。c.企業全員的培訓。d.專業應急救援隊伍的培訓。

②應急培訓的基本內容。基本應急培訓主要包括以下幾方面：a.報警。b.疏散。c.火災應急培訓。d.不同水平應急者培訓。

在具體培訓中，通常將應急者分為5種水平，即初級意識水平應急者；初級操作水平應急者；危險物質專業水平應急者；危險物質專家水平應急者；事故指揮者水平應急者。

③訓練和演習類型。根據演習規模可以分為桌面演習、功能演習和全面演習。根據演習的基本內容不同可以分為基礎訓練、專業訓練、戰術訓練和自選科目訓練。

在每一次演練和應急響應后，應認真進行評審和總結，針對實際情況的變化以及預案中所暴露出的缺陷和不足，對應急預案應及時進行修改、更新和升級，不斷地更新、完善，以持續地改進應急預案文件體系。

當預案需要修改、更新和升級或已達到預案修訂期限，則應對預案進行重新修訂。預案的修訂過程應急采取與預案編制相同的程序，包括從成立預案編制小組到預案的評審、批準和實施全過程。預案經修訂重新發布后，應按原預案發放登記表，收回舊版本預案，發放新版本預案并進行登記。

二、應急體制建設解讀：不斷健全應急管理的組織架構體系

應急體制也叫應急管理體制，不是政府的常態管理體制，而是在應對突發事件前后的特殊時期臨時發揮作用的機構設置模式。我們可將應急體制或稱為應急管理體制界定為由應急性機關、應急性權力和應急性機制三個要素所組成的制度體系。這三個要素即是應急管理體制的基本構造。應急性行政機關指具有行政主體資格，根據國家憲法、法律、法規或規章處置突發公共事件，行使應急性行政權力的政府機構，主要指中央和地方政府及其職能部門。應急性行政權力是指應急性行政機關在應對各類突發公共事件中，依法享有并行使的各類抽象的或具體的職權和職責。如發布緊急命令、制定應急性法規或實施應急行政征用或征收等。應急性運行機制是指應急性行政機關能夠依法、高效行使應急性行政權力以便處置突發公共事件，從而恢復社會正常秩序的機理。如應急響應機制、預警機制、信息公開機制等等。這三個基本要素在應急管理體制中都具有相對獨立的功能或地位，相互之間不能代替。

1.我國應急管理體制的基本內容

應急管理體制通常是指應急管理機構的組織形式，也就是綜合性應急管理機構、各專項應急管理機構以及各地區、各部門的應急管理機構各自的法律地位、相互間的權力分配關系及其組織形式等。應急管理體制是一個由橫向機構和縱向機構、政府機構與社會組織相結合的復雜系統，包括應急管理的領導指揮機構、專項應急指揮機構以及日常辦事機構等不同層次。

自2003年以來，在充分利用現有政府行政管理機構資源的情況下，一個依托于政府辦公廳（室）的應急辦發揮樞紐作用，協調若干個議事協調機構和聯席會議制度的綜合協調型應急管理新體制初步確立。2006年6月15日發布的《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》提出，要“健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，落實黨委領導下的行政領導責任制，加強應急管理機構和應急救援隊伍建設”。2007年11月1日起開始施行的《中華人民共和國突發事件應對法》明確規定，“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。”2006年4月，設置國務院應急管理辦公室（國務院總值班室），承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐作用。根據規定，中國把突發事件主要分為四大類并規定相應的牽頭部門：自然災害主要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理；事故災難由國家安全監管總局等牽頭管理；突發公共衛生事件由衛生部牽頭管理；社會安全事件由公安部牽頭負責。最后，由國務院辦公廳總協調。各部門、各地方也紛紛設立專門的應急管理機構，完善應急管理體制。例如，國家防汛抗旱、抗震減災、森林防火、災害救助、安全生產、公共衛生、通訊、公安、反恐怖、反劫機等專業機構的專業應急指揮與協調機構也進一步完善，軍隊系統應急管理的組織體系也得到了加強。目前，31個省區市和5個計劃單列市相繼成立了應急管理領導機構，組建或明確了辦事機構。總的來看，中國目前正在建設的新型綜合協調型應急管理體制，是建立在法治基礎上的平戰結合、常態管理與非常態管理相結合的保障型體制，具有常規化、制度化和法制化等特征，有利于克服過度依賴政治動員所導致的初期反應慢、成本高等問題。

根據《突發事件應對法》的規定，針對應急管理活動，我國已經初步建立起“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制。

（1）統一領導

所謂統一領導，是指我們的應急管理體制是在黨中央、國務院的統一領導下，各級地方政府分級負責，依法按預案分析、組織、開展突發事件的應急管理工作。

（2）綜合協調

由于突發事件具有突發性、綜合性和聯動性等特點，一個部門甚至一個地方政府往往無法有效應對一個重大的突發事件，它需要多個部門在信息、技術、物資以及救援隊伍等方面的相互協同與合作，整個管理活動很難完全局限在某一個職能部門的職責范圍之內，因此，建立一個具有綜合協調職能的應急管理機構就顯得非常必要。從我們目前的應急管理體制來看，各級地方政府所設立的應急管理辦公室就承擔著這種綜合協調的職能。

（3）分類管理

為了發揮專業應急組織的優勢，進一步明確部門職責和責任主體，以便在不同的專業應急領域內，形成一套集信息、指揮、救援隊伍和物資儲備于一體的應急管理系統，根據突發事件的類型、起因、特點、表現方式、涉及的范圍和影響程度等的不同，對不同類型的突發事件必須進行分類管理。根據不同類型的突發事件，明確分級標準，確定管理職責，有針對性地開展預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動。此外，由于一類突發事件往往有一個或者幾個相關部門牽頭負責，因此分類管理實際上也是分類負責，以充分發揮諸如防汛抗旱、核應急、減災、防震、防恐怖等指揮機構及其辦公室在相關領域應對突發事件中的作用。

（4）分級負責

根據《國家突發公共事件總體應急預案》的內容，按照各類突發事件的性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，我國將突發事件分成了四級：I級（特別重大）、II級（重大）、III級（較大）和IV級（一般）。分級負責，主要是指根據突發事件的影響范圍和突發事件的級別不同，確定突發事件應對工作由不同層級的人民政府負責。一般來說，一般和較大的自然災害、事故災難、公共衛生事件的應急處置工作分別由發生地縣級和設區的市級人民政府統一領導；重大和特別重大的自然災害、事故災難、公共衛生事件的應急處置工作由發生地省級人民政府統一領導，其中影響全國跨省級行政區域或者超出省級人民政府處置能力的特別重大的自然災害、事故災難、公共衛生事件由國務院統一領導。社會安全事件由于其特殊性、原則上，也是由發生地縣級人民政府組織處置，但必要時上級人民政府可以直接處置。需要指出，履行統一領導職責的地方人民政府不能消除或者不能有效控制突發事件引起的嚴重社會危害的，應當及時向上一級人民政府報告，請求支持。接到下級人民政府的報告后，上級人民政府應當根據實際情況對下級全民政府提供人力、財力支持和技術指導，必要時可以啟用儲備的應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備；有關突發事件升級的，應當由相應的上級人民政府統一領導應急處置工作。