五、項目法人制要求給城投的設立提供了政策依據

改革開放以來，為了開展政府投資項目建設，各地一般設立臨時機構或指揮部進行管理。隨著社會主義市場經濟體制的確立，傳統的項目組織實施方式已然不適應市場經濟體制的需要。況且，這種方式存在著質量、安全、效率等多方面問題，也容易滋生腐敗。為此，改由專業性的機構對政府投資項目進行管理，建立投資責任約束機制，顯得尤為必要。

1992年，黨的十四大明確提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，“要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”。中國改革開放的步伐由此進一步加快。隨后，1993年11月召開的黨的十四屆三中全會上通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對深化投資體制改革提出了諸多要求，提出“逐步建立法人投資和銀行信貸的風險責任”“競爭性項目投資由企業自主決策，自擔風險，所需貸款由商業銀行自主決定，自負盈虧”，奠定了法人主體參與政府投資項目的基礎。

1996年1月20日，國家計委正式發布《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》（計建設〔1996〕673號），明確提出“國有單位經營性基本建設大中型項目在建設階段必須組建項目法人”“實行項目法人責任制，由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值，實行全過程負責”，并對項目法人的設立、職責、任職條件、考核和獎懲等都做了明確規定。同年8月23日，國務院發布了《關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發〔1996〕35號），規定“從1996年開始，對各種經營性投資項目，包括國有單位的基本建設、技術改造、房地產開發項目和集體投資項目試行資本金制度，投資的項目必須首先落實資本金才能進行建設”，“除項目法人從銀行或資金市場籌措的債務性資金外，還必須擁有一定比例的資本金”。

項目法人責任制和項目資本金制度的確定，給地方政府開展政府投資項目的融資、投資、建設和管理等帶來強烈的信號。一旦地方政府想謀求基礎設施建設和地方發展，就得加大政府項目投資，城投公司自然而然地成為地方政府的項目法人主體。可見，項目法人責任制給城投公司的出現提供了政策依據。