四、地方土地資源壟斷為城投的運作創造了先決條件

新中國成立初期，土地作為基礎的生產資料，公有、私有現象皆存在。為適應改革開放的需要，我國于1980年著手憲法修改工作，并于1982年頒布了新憲法（史稱“八二憲法”）。“八二憲法”規定，城市的土地屬于國家所有，農村等區域的土地屬于集體所有。“八二憲法”首次就土地所有權進行規定，為我國城鄉土地的二元格局和城市土地的國有化奠定基礎，是我國土地所有權制度的法律基礎。

20世紀80年代末，隨著國家發展的步子越邁越大，土地使用權有償轉讓的呼聲也越來越高。1987年，作為經濟特區的深圳效仿香港經驗，首次以50年的長租期拍賣土地資產，并用土地進行抵押貸款。1990年印發的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對于土地使用權的出讓進行了明確和細致的規定，特別提到土地使用權的出讓由市、縣人民政府負責。在總結各地經驗后，1998年通過的憲法修正案在“八二憲法”基礎上將有關土地權限的表述調整為“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。同年12月，《土地管理法》相應修改，重點增加了“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”這一條款。這標志著土地使用權與所有權正式分離，為未來集體土地征收和國有土地轉讓提供法律依據，為激活土地價值創造條件。至此，地方對土地資源壟斷的制度體系基本形成。

1994年正式施行的分稅制改革，上收了地方的財權，但中央也給地方留了一個活口，即同意將國有土地轉讓的決定權和收益權都留給地方。起初，雖然這部分收益較少，但這給地方政府后續進行土地運作提供了權力保障。

土地價值的真正實現開始于1998年。首先，國家于1998年停止分配福利房，實行住房分配貨幣化，住房改革拉開了房地產業迅猛發展的大幕；其次，《土地管理法》于同年修訂，規定集體建設用地需征為國有后才可入市，土地增值收益歸國家，同時也確立了“有償取得為主，劃撥方式取得為輔”的土地制度。后者正式確立了地方政府對土地資源從征收到出讓的全過程壟斷。房改和集體土地征收規定一下子打開了地方政府進行土地運作的思路，直接促成了地方政府后續利用土地財政開展基礎設施建設和經濟社會發展工作。彼時，已經有上海城投、重慶城投、蕪湖建投等多地城投在地方政府的推動下進行土地運作。

地方政府作為國家行政權力機關，擁有對轄區國有土地的支配權，同時依托行政手段進行集體土地征收，將其轉變為國有土地后出讓，地方政府集經營者和管理者于一身，實現了對土地一級市場的完全壟斷。同時，地方政府主導土地市場價格的形成機制，在將集體土地征收到國有土地出讓的過程中，出讓收入相較于征收補償有著巨大的“利潤”空間，既帶來了可觀的土地收益，也保證了地方政府能以最低的價格、最便捷的方式、最快的速度獲得工業化、城市化所需的土地。地方政府不僅靠土地政策解決了城市建設的用地問題，還依靠土地財政支撐起了地方經濟的發展。各級地方政府“以地生財”的模式開啟，并在之后的幾年愈演愈烈。

土地，從自然特性上來說可以永恒存在、永續利用；從經濟特性來看，又因其在位置和用途上的供給差異具有稀缺性和壟斷性。因此，土地最受金融機構青睞，成為其優質抵押物。在利用城投公司運作土地資源的過程中，地方政府的普遍做法是：將土地作為抵押物注入到城投公司，城投公司向金融機構獲得貸款，用于支持地方基礎設施建設，政府對此提供擔保，并以未來預期的土地出讓收入、房地產開發收入、財政收入等作為償債的資金來源，打通了從籌資到還款的路徑。對于集體土地，地方政府則通過近乎壟斷式的行政手段將其轉變為國有土地，并繼續按照以上方式進行運作。

地方政府通過對土地資源的壟斷性統籌，有效的實現了土地“資源、資產、資金、資本”的“四資”循環。在這個體系中，城投公司是關鍵的媒介。因此，也正是地方政府對于土地資源的壟斷，催生了城投公司的大量出現和快速發展，實現了地方發展的原始資本積累，加快了我國的城鎮化進程。