三、舊《預算法》等政策體系限制了地方舉債發展

20世紀80年代，在財政包干的體制下，地方投資熱情高漲，容易引發物價上漲和通貨膨脹的風險。為此，國務院于1985年發布了《關于暫不發行地方政府債券的通知》，明確要求各地方政府不能發行地方政府債券。雖然通知限制了地方政府發行債券，但并沒有打消地方政府籌措資金的熱情。80年代中后期到90年代初，一些新的手段被地方政府創新使用。

為切實遏制地方政府的無序融資行為，1994年3月22日，第八屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國預算法（1994）》（即舊《預算法》），并決定于1995年1月1日起施行。其中，第二十八條明確規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。1995年6月30日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過的《擔保法》第八條規定，“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。根據這條規定，地方政府及部門作為國家機關，不能夠為債務人的舉債行為提供擔保。1996年6月28日中國人民銀行頒布的《貸款通則》第十七條規定，“借款人應當是工商行政管理機關（或主管機關）核準登記的企（事）業法人、其他經濟組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人”，地方政府被排除在借款人之外。

分稅制改革之后，陸續出臺的舊《預算法》《貸款通則》《擔保法》等法律法規文件，又給地方政府舉債融資上了一道緊箍咒。一方面，將地方政府的財權上收；另一方面，不讓地方政府舉債融資。這對當時急需資金的地方政府而言，可謂是“巧婦難為無米之炊”。舊《預算法》等政策體系與地方政府強烈的發展需求構成了鮮明的矛盾，地方政府迫切需要發展模式上的創新。