二、分稅制改革后的地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配是導(dǎo)火索

1980年，我國(guó)開始實(shí)行財(cái)政包干制，中央與地方建立起以“承包”為特征的財(cái)政關(guān)系，也就是通常所說(shuō)的“分灶吃飯”。中央對(duì)各省級(jí)財(cái)政單位的財(cái)政收入和支出進(jìn)行包干，收支權(quán)限劃分清晰。中央包給地方收支的總額，對(duì)地方的增收和減支不進(jìn)行干預(yù)。地方增收的部分可按比例留下自用；地方因收入下降導(dǎo)致收不抵支時(shí)，可相應(yīng)減少開支或者申請(qǐng)補(bǔ)助。

20世紀(jì)80年代，“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革激發(fā)了地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的活力，盤活了國(guó)家經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)了GDP的快速增長(zhǎng)。自此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入持續(xù)性的高速增長(zhǎng)階段。統(tǒng)計(jì)顯示，1980年至1990年，我國(guó)GDP平均增長(zhǎng)率高達(dá)9.5%。然而，這一財(cái)政體制的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。正因?yàn)榻o予了地方較大的財(cái)政支配權(quán)，因此地方的預(yù)算外資金無(wú)窮擴(kuò)張，相當(dāng)于地方自己設(shè)立的小金庫(kù)持續(xù)壯大。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1992年全國(guó)預(yù)算外資金規(guī)模為3855億元，占當(dāng)年預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的97.7%，規(guī)模相當(dāng)可觀。

但經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)并沒有帶動(dòng)和促進(jìn)國(guó)家財(cái)力的同步增長(zhǎng)，我國(guó)稅收收入的增長(zhǎng)速度明顯落后于稅源的增長(zhǎng)速度。一方面，從1979年到1993年，我國(guó)的財(cái)政收入占GDP的比重逐年下降（見圖1-1）；另一方面，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重也很低，難以支撐中央財(cái)政支出（見圖1-2），中央財(cái)政的收支必須依靠地方財(cái)政收入的上繳才能平衡。財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占比的持續(xù)下降，致使中央政府的執(zhí)政能力和中央財(cái)政的調(diào)控能力也隨之下降。

圖1-1　歷年財(cái)政收入占GDP比重

資料來(lái)源：根據(jù)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)整理。

圖1-2　歷年中央和地方財(cái)政收支占比變化

資料來(lái)源：根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)整理。

為扭轉(zhuǎn)中央財(cái)政相對(duì)薄弱的被動(dòng)局面，1993年7月23日的全國(guó)財(cái)政會(huì)議上，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基首次正式提出分稅制的想法。1993年11月14日召開黨的十四屆三中全會(huì)，通過了分稅制財(cái)政管理體制的決定。按照分稅制改革方案，稅收分為三類：中央稅（如關(guān)稅）、地方稅（如營(yíng)業(yè)稅）、共享稅（如增值稅）；同時(shí)分設(shè)國(guó)稅、地稅兩套機(jī)構(gòu)，防止中央稅收受地方干擾。中央對(duì)稅收進(jìn)行重新分配，征收的增值稅中，75%歸中央，而地方只能獲得25%。1994年，分稅制正式在全國(guó)實(shí)施。分稅制改革增強(qiáng)了中央政府的執(zhí)政能力和中央財(cái)政的調(diào)控能力，不過留存給地方政府的稅收比例也逐步減少。

分稅制改革后，財(cái)權(quán)逐步上交到中央，但事權(quán)改革卻沒有及時(shí)跟上。很多事務(wù)的決策權(quán)在中央，而支出責(zé)任卻下放給地方政府。“中央請(qǐng)客地方買單”的現(xiàn)象廣泛存在，造成地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，尤其2000年以后，地方政府的支出責(zé)任越來(lái)越重。面對(duì)大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市公共服務(wù)能力提升任務(wù)，各地政府迫切需要一個(gè)載體來(lái)解決巨額資金需求。