一、地方政府唯GDP的政績觀是根本驅動因素

20世紀70年代末，國內整體處于發展停滯階段，百廢待興；國際環境風起云涌，科技革命蓬勃興起。內外雙重壓力下，中共十一屆三中全會作出了“把黨和國家工作重心轉移到經濟建設上來，實行改革開放”的歷史性決策。此后，“以經濟建設為中心”“發展才是硬道理”等口號深入人心，經濟增長成為從政府到大眾普遍關注的焦點。

經濟大潮來襲，對領導干部的考核開始向經濟發展的速度與規模側重。1988年6月和1995年8月，中組部分別下發《關于試行地方黨政領導干部年度工作考核制度的通知》和《關于加強和完善縣（市）黨委、政府領導班子工作實績考核的通知》，將實績考核納入年度考核，工業總產值、稅收、基礎設施投資等包含在內。至此，對地方政府領導班子整體和領導干部個人進行的政績考核開始進入“指標化”考核階段。

同時需要說明的是，改革開放初期，我國對于城市的設立設置了相關的經濟門檻。1993年，國務院批轉民政部《關于調整設市標準報告的通知》（國發〔1993〕38號），出臺了撤縣改市的標準文件—《設立縣級市的標準》和《設立地級市的標準》，對設市的經濟指標作出了明確的定量規定。在城市量化指標的指引下，地方政府要想設市或提升城市行政等級，自然而然地將GDP增長作為其首要任務。

干部考核意味著要通過GDP增長出政績，他們就像一個“指揮棒”，指揮著地方官員的執政行為，并催生了地方官員的“GDP崇拜”。“政治錦標賽”的地方發展模式由此誕生。周黎安在《轉型中的地方政府》一書中提出，“政治錦標賽”指的是把官員的晉升與地方的經濟發展相掛鉤，GDP增長和財政收入等可以量化的經濟指標是最為重要的競賽標準?！罢五\標賽”過程中，一旦成績名列前茅，轄區主政長官則成為政治明星，職務晉升也水到渠成。

我國法律規定，黨政領導職務每個任期為5年，這促使地方官員在有限的任期內都想盡快出政績。有些地區經濟發展成績非常出彩的主政長官，甚至在任期未滿的情況下被提拔和重用。這種“政治錦標賽”儼然演變成了“GDP競賽”。在“政治錦標賽”價值導向下，各地也產生了“一切為了GDP，GDP就是一切”的“唯GDP”政績觀。在“唯GDP”政績觀的刺激下，地方官員竭盡所能直接或間接推動投資，不惜代價地招商引資、上項目、建新城，推動GDP的高速增長，環保問題、債務問題、腐敗問題也相伴而生。但不管怎樣，至少在當時的干部考核和任免體制下，想方設法舉債和快速開展基礎設施建設，是非常容易出政績，進而撈取政治資本的。

自此，一場轟轟烈烈的造城運動即將開始。