第三節(jié)　經(jīng)濟制裁的有效性

誠然，經(jīng)濟制裁作為一種政策工具已經(jīng)在國際關(guān)系的互動中被頻繁運用，那么其效果究竟如何，無疑是政策制定者們最為關(guān)注的焦點。雖然從理論上講，這種強制性經(jīng)濟限制措施一定會對目標制裁國產(chǎn)生一些效果，但究竟能起到多么大的作用，目前學(xué)界還處在爭論當中。

有些學(xué)者認為，經(jīng)濟制裁是國際政治舞臺上實用且有效的政策工具之一。例如，霍夫鮑爾（Hufbauer）對1914年至1990年間115起經(jīng)濟制裁案例的有效性進行了定量分析，分析結(jié)果表明，上述案例中有40起制裁行動取得成功，基本或完全達到了制裁的目的。

然而，也有學(xué)者認為經(jīng)濟制裁的效果并不十分理想。羅伯特·佩普（Rober A.Pape）對霍夫鮑爾等學(xué)者所論證的制裁成功率提出異議。佩普同樣針對1914年至1990年間115起經(jīng)濟制裁案例進行有效性分析，按照他所設(shè)定的判斷標準，這115起制裁行動的最終成功率僅為5%。(29)如果說佩普對制裁的效果持悲觀態(tài)度，那么相比較佩普而言，有部分學(xué)者更直言稱經(jīng)濟制裁其實從來就沒有起到什么效果。(30)

之所以出現(xiàn)以上情況，主要是因為學(xué)者們對經(jīng)濟制裁效用的認識和判斷上存在著不同的標準，自然得出的結(jié)論也不盡相同。如果有效性僅以是否最終實現(xiàn)制裁的政策目標來衡量，那么其結(jié)果可能并不十分樂觀。因為在一些議題上即便通過戰(zhàn)爭手段都未必能夠順利達成，更何況寄希望于通過經(jīng)濟強制性措施就要有效地實現(xiàn)各類政治目標，這無疑是不可取、不合理、不現(xiàn)實的想法。例如，在打擊恐怖主義問題上，美國、歐盟、聯(lián)合國均對支持恐怖主義的組織、個人及實體實施經(jīng)濟制裁，然而，如以最終是否真正遏制住了恐怖主義勢力的蔓延為判斷標準，那么顯然經(jīng)濟制裁手段并沒有取得政策制定者所預(yù)期的效果。但不可否認的是，經(jīng)濟制裁手段雖然并不能完全消滅一個地區(qū)的恐怖勢力，但通過武器禁令、資金凍結(jié)以及旅行禁令等制裁措施卻可以起到抑制恐怖主義勢力膨脹的作用。

簡言之，經(jīng)濟制裁手段在打擊恐怖主義議題上的作用雖然不充分，但卻十分必要。這也是為什么美國政府專門設(shè)立針對恐怖主義的經(jīng)濟制裁政策辦公室，希望借助經(jīng)濟強制性措施來實現(xiàn)遏制恐怖主義勢力不斷蔓延的關(guān)鍵原因。因此，經(jīng)濟制裁是否有效應(yīng)該從不同的維度加以認識，而不能局限于以是否成功實現(xiàn)了制裁的目標來作為衡量標準。

對于經(jīng)濟制裁有效性的認識首先離不開對“有效”一詞的概念理解。“有效”一詞在《現(xiàn)代漢語詞典》中本意是“能實現(xiàn)預(yù)期目的；有效果”，(31)在英語語境中，“Effective”一詞與之對應(yīng)。從詞義來講，“能實現(xiàn)預(yù)期目的”指的是結(jié)果，即能與否的范疇；而“有效果”指的是所起的作用，即多與少的范疇，常用于程度的比較。因此，經(jīng)濟制裁的有效性也應(yīng)存在著雙重的概念，一個概念是通過經(jīng)濟制裁能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目的，另一個概念則是經(jīng)濟制裁對實現(xiàn)預(yù)期目的具有一定效果。例如，“從美國對外經(jīng)濟制裁的效果來看，制裁并不十分有效，制裁的目標不僅沒能實現(xiàn)反而給無辜的人民帶來了巨大傷害。”(32)這里所說的“制裁有效”或“制裁的效果”指的就是經(jīng)濟制裁的結(jié)果最終是否實現(xiàn)了預(yù)期的目的。而“經(jīng)濟制裁比外交手段更有效嗎？”，這里的“有效”一詞則指的是程度問題，即制裁效果或作用的大與小、多與少的問題，其核心的含義是在于程度的比較，而非是與否。

因此，對一起經(jīng)濟制裁行為在外交政策上是否獲得“勝利”，其判斷的標準主要基于兩個方面的考慮：一是制裁發(fā)起方所預(yù)先設(shè)定的對外政策目標最終實現(xiàn)了多少；二是相比較軍事行動以及外交手段而言，采取經(jīng)濟制裁的方式在多大程度上對外交政策目標的實現(xiàn)做出了貢獻。換言之，前者是政策結(jié)果成功多少的衡量，后者是制裁政策對目標實現(xiàn)貢獻程度多少的判斷。因此，經(jīng)濟制裁真正意義上的成功應(yīng)該從“政策結(jié)果”與“制裁貢獻”兩個方面加以評估，而不應(yīng)該只以最終是否實現(xiàn)了制裁的目標為唯一的標準。

從國內(nèi)外現(xiàn)有研究成果來看，國際經(jīng)濟制裁有效性的權(quán)威評估標準是由美國學(xué)界所構(gòu)建的。彼得森國際經(jīng)濟研究所（Peterson Institute for International Economics）的霍夫鮑爾（Hufbauer）、斯科特（Schott）、艾略特（Elliott）等幾位學(xué)者共同建立的HSE經(jīng)濟制裁數(shù)據(jù)庫被公認為是國際經(jīng)濟制裁研究領(lǐng)域最權(quán)威的數(shù)據(jù)參考來源。(33)

HSE數(shù)據(jù)庫收錄了從1914年至2012年間超過200起的經(jīng)濟制裁案例，幾位學(xué)者通過建立起一個指數(shù)系統(tǒng)來對每起經(jīng)濟制裁行動的有效性進行了評估。該評估系統(tǒng)的邏輯在于將每一起經(jīng)濟制裁案例從“政策結(jié)果”和“制裁貢獻”這兩個角度分別進行評估賦值，并在這一基礎(chǔ)上做乘法運算，從而得出每起經(jīng)濟制裁案例的“有效性數(shù)值”。例如，賦予衡量“政策結(jié)果”四類參考指標，即：失敗的結(jié)果、不明朗的結(jié)果、積極的結(jié)果和富有成果的結(jié)果，其賦值范圍從1到4分別對應(yīng)。而在針對“制裁貢獻”的這一項同樣分為四類，即：消極的貢獻、無貢獻、重大的貢獻和決定性的貢獻，其賦值范圍也從1到4加以對應(yīng)。這樣每起經(jīng)濟制裁案例的有效性衡量正是基于對這兩方面因素疊加效果（乘法運算）的判斷。數(shù)值超過9分意味著經(jīng)濟制裁最終獲得了成功，而低于9分則意味著這起經(jīng)濟制裁行動失敗。(34)以9分來作為制裁成功的衡量標準，其意義在于經(jīng)濟制裁行動既要對制裁發(fā)起國的目標產(chǎn)生了重要的貢獻，同時制裁的目標最終也要得以部分的實現(xiàn)。

根據(jù)HSE數(shù)據(jù)庫及其所對應(yīng)的制裁效用分析框架來看，經(jīng)濟制裁的整體成功率并不算高。20世紀204起典型的經(jīng)濟制裁案例中有70起制裁行動被認為是有效的，其成功率大致維持在34%水平。如按照四個時期來劃分，即分別為二戰(zhàn)前、戰(zhàn)后到1970年、20世紀70年代至80年代、冷戰(zhàn)后至20世紀末。那么，這四個時期中除“二戰(zhàn)前”這一時期的制裁成功率達到44%，其余三個時期的制裁成功率基本維持在三成的水平。可以說，在整個20世紀，國際經(jīng)濟制裁作為對外政策工具的成功率雖然不算高，但總體上是比較穩(wěn)定的（如表2.1所示）。

表2.1　20世紀國際經(jīng)濟制裁的成功率

數(shù)據(jù)來源：Gary Clyde Hufbauer，Jeffrey J.Schott，Kimberly Ann Elliott and Barbara Oegg.Economic Sanctions Reconsidered，Washington D.C.：Peterson Institute for International Economics；Third edition, 2007，p.127.