第二節　歷史學維度：對“官僚主義”行政形式的質疑

行政改革定義的第二個維度是歷史學維度。事實上，對行政管理的批評、對其改革的呼吁以及各種打著“行政改革”標簽的方案并非起始于1960年代或1990年代。大量關于政府、行政以及公共職能發展史的著作表明，無論身處法國還是其他國家，無論身處任何時代，行政體系的結構組織往往是許多精英辯論、動員活動、改革方案或體制斗爭的焦點。因此，為避免改革政策內容與意義的歷史重復，明確當代行政改革所面臨諸多挑戰的特殊性質至關重要。盡管下列表述有過于簡化之嫌，但我們大致可以認為：從19世紀初到1950年代，行政改革政策主要在于創造與推行官僚行政的原則和規則；相反，自1960年代以來，受到《新公共管理》的啟發，行政改革政策開始逐漸質疑甚至摧毀以往的規則，轉而推崇新型的制度安排。

在大多數西方國家，18世紀末至1950年代這段時期的顯著標志為國家行政體系的官僚化進程，也即對“官僚”行政原則和規則緩慢接受的過程，馬克斯·韋伯對其理想形式進行過系統論述⁽⁵⁾。官僚制度下的組織及運作原則為：在龐大的縱向結構框架下進行專業化分工；在權力等級結構中建立普遍性的服從；以能力水平（以文憑證書為依據）及選拔程序（考試和比賽等）為基礎進行招聘任用；為國家公職人員提供制度保障（終身就業、職業保障、穩定工資）；通過正式化、書面化、普遍化、非人格化的規則體系來管理決策并指導公職人員行動；將公職人員與行政資源徹底分開，杜絕任何濫用職權的可能（將公職人員的個人生活、個人資源與其實際行政職能及行政資源嚴格區分開來）。然而在韋伯的社會學理論中，其所極力倡導的官僚制（即合理合法的、現代政府的統治形式），首先是一種典型的理想發展模式，是一種“有限的、解析性的推廣普及”，旨在為研究真實的歷史過程提供假設⁽⁶⁾。正如許多關于官僚制的社會歷史學研究著作所表明的那樣⁽⁷⁾，官僚制中的普遍原則在不同國家以不同的形式呈現出來，這是因為不同國家采取具體不同的體制規則，導致政府部門具有各自不可磨滅的特性。可以肯定的是，官僚制并非只通過一次改革便可以實現：每個國家行政體系的建立都要歷經充滿矛盾沖突的過程，無數政治家、官員、利益集團紛紛涉入其中，拉攏人心的政治收買行為（以及政府中的職位分配機制）受到質疑，行政自主化與專業化愈發受到推崇。在這樣的歷史動因背景之下，我們必須要把握19世紀至20世紀中期法國“行政改革”所負載的多變意義。從18世紀末期開始，法國革命者開始為政府擔憂，因為后者僅僅將行政視為實施權力的手段；在這樣的歷史背景下，革命者們積極開展政治斗爭以建立官僚規則，力求在政治權力面前保持行政的獨立地位，為國家的強勁發展保駕護航。法國行政在很大程度上仍有待發展⁽⁸⁾，然而在關于法國行政發展過程的歷史文獻當中，卻鮮有明確以這些改革政策為研究對象的著作⁽⁹⁾。借助于現有的研究，我們可以獲得定義法國行政改革政策意義的三個關鍵要素，并理解自19世紀初至20世紀解放時期（la Libération）法國官僚制進程的特殊性。

改革的首要關鍵因素在于建立有章可循的行政結構，保證集權、紀律和等級制度得以有效實施。它的發展伴隨著政府（辦公廳、各部）行政能力的進步，以及公職人員與地方名流顯要之間權力和職能的分配。法國推行了一系列創舉：通過地理區劃設立省和省長（共和八年）；對不同行業進行調整構型；統一管理方式和工作方法；設立最高行政法院（Conseil d'état）（共和八年）、審計法院（Cour de comptes）（1807年）、財政監察總局的前身國庫監察總局（Inspection générale du Trésor）（1816年）等監督機構；在高等院校專門開設行政法學課程；頒布專門的公共財政法……一種新型的行政體系得以逐漸成形，行政改革也日益趨向合理。然而，法國的行政機構遠未實現獨立自主，且未擺脫政治壓力的束縛，我們從最高行政法院、監察總局或是省級政府部門的人員任命上便可見一斑。因此，行政改革的關鍵在于落實尚未被廣泛接受的官僚制度，這個過程也塑造出了獨特的法國行政體系：推行自成體系的行政法，并由省議會為其擔保；通過各省省長彰顯國家行政的存在；根據不同行業領域對公共職能進行系統性劃分。觀照這個建設行政權力的動態過程可以發現，從法蘭西第一帝國（1804—1815）到復辟王朝（1814—1830）、七月王朝（1830—1848），直至法蘭西第三共和國，歷代反對者們以及“政治被統治者”們向來將地方分權作為行政改革的保留劇目⁽¹⁰⁾。

從拿破侖統治時期到反法西斯戰爭勝利，法國行政改革不斷取得進展，主要體現在公共職能的“職業化”，這也是行政改革的第二個關鍵要素。在19世紀政權頻繁更迭的歷史背景下，隨之形成眾多帶有政治色彩的行政機制，都以利用和監督公共職能職業化為目的⁽¹¹⁾。因此，當時的行政改革通過制定規則制度使公務員的招聘更加專業化，根據能者居高位的原則來規劃其職業生涯⁽¹²⁾，以賦予公務員更多的政治自主權。19世紀上半葉與此相關的議會討論此起彼伏以及1848年國家行政學院應聲成立，成為了日后逐步確立考核制度⁽¹³⁾與晉升規則、對行政人員進行分門別類、發展針對公務員的專業培訓等諸多改革政策的開端。這些干預政策關乎政府工作人員的招聘與職業規劃，在法國社會引發了不滿，尤其在規章制度方面引發了重大沖突，然而正是這些不滿和沖突為后續的行政改革提供了動力。公共職能職業化通過正式確立公務員法規⁽¹⁴⁾、創辦一所培訓高級官員的學校⁽¹⁵⁾、設立行政與公職管理總局、建立文職官員（administrateurs civils）隊伍⁽¹⁶⁾等多項舉措暫獲成功。相比較而言，法國官僚制度模式的特殊之處在于擁有統一法規及“組織導向”⁽¹⁷⁾，后者主要體現在嚴苛的考核選拔和任前見習制度，公務員院校在其中扮演著重要角色。

行政改革的第三個關鍵要素是政府職能的理性化。第一次世界大戰以后，專業知識潮流大行其道，匯集眾多工程師和公務員⁽¹⁸⁾，引發關于行政組織和提高行政效率及生產力的方法的思考。在此背景下，行政自主權問題再次顯現出來，然而其目的主要是為了提高行政效率，而非保護行政不受政治入侵。借助企業界的支持，專家們從私營企業官僚模式中借鑒了組織安排及理性化改革的方法（開源節流、排除阻塞、等級劃分、領導地位等），并認為法國行政必須采取這些方法才能夠真正獲得職能權限和效力⁽¹⁹⁾。1920年代至1930年代，行政技能的價值得到了許多法學家、巴黎自由政治科學學校（Ecole Libre des Sciences Politiques）的政論專家以及身為高級官員的政治家們的重視，他們主張通過實現議會制度的憲政平衡來捍衛行政權⁽²⁰⁾。于是，國家改革同盟締結而成。他們明確對議會制提出批評，表達強化行政團隊的意愿，希望行政真正擁有權力并實現專業化。如果說這些主張最初難以完全落實是因為受到立憲制政體的限制，那么在二戰后的行政改革以及關于提高行政生產力的思考中，這些主張終于找到了用武之地⁽²¹⁾。第四共和國時期，憲政平衡的主導權仍長期掌握在國會議員們手中，然而這似乎又是首個高級公務員們取得勝利的時代⁽²²⁾，以技術官僚形象在公共話語中的泛化為主要標志⁽²³⁾。戴高樂將軍建立第五共和國后，高級公務員的地位被確定在政治階層的最前列⁽²⁴⁾，其行政權也得到了加強。而1959年1月2日頒布的預算程序理性化改革法令，在某種程度上是對政治和技術理性化主張的遲到的詮釋：此法令限制了議員在預算程序中的權力，并將行政權和預算局置于中心地位。

1960年代至2000年代，行政改革政策的意義已截然不同。此時的改革就是要質疑那些從19世紀開始發展的、打著新型經濟和管理知識旗號的、建立在“管理主義”⁽²⁵⁾學說上的官僚制原則和手段。在擴大公共福利覆蓋范圍的公共政策框架下，經歷行政體系快速完善及編制人員規模迅速擴張之后，西方國家的統治者們為自己設定了新的目標。起初，行政改革體現在削減公共支出、縮小社會福利范圍、降低社會福利預算權重、公共活動外包等傳統舉措上，但所有這些都被納入了貨幣主義的宏觀經濟新目標。批評之聲主要集中在被認為過度增長的國家福利及其預算上。到了第二階段，國家官僚機構的組織模式成為了由政治行動者、行政參與者以及專家（法學家、經濟學家、管理學家或社會學家）所組成的改革聯盟的批評對象。官僚行政管理已不再是解決辦法，而是成為了問題之所在，必須對其進行完善以提高權力運行效率。正是在這種背景下，理解《新公共管理》箴言戒律在不同國家所發揮的不同作用才顯得尤為必要：新公共管理理論提供了組織和運作行政體系的新方法，成為曾盛行于19世紀的法律手段的勁敵，并逐步取得了正統地位和影響力。概括來講，官僚行政組織的六大基本特征似乎成為了批評對象，并由此生發出諸多替代性解決方案。還是讓我們用理想型的方式來描述它們吧。“公務員對當選者的忠誠形式”，歷來是以其非政治性和中立性為基礎的，而這種忠誠形式隨著新型問責方式的推廣受到了質疑。新型問責方式不僅基于再政治化機制，還基于通過鎖定目標來明確服從和承諾條件的多種契約化手段。“等級式、整合式、縱向式”的官僚機構形式受到批評，一種“多部門”組織結構模式受到推崇，它主張削減中央行政機關、提倡建立負責推行公共政策的小型自主單位。正是本著這種精神，自1988年起，英國政府陸續在“下一步行動”方案框架下設立各種執行機構，分擔部級部門的某些職能。在主張通過私有化、地方分權或公共服務委托以實現系統外包的呼吁聲中，“國家機器廣泛的職能權限范圍”被逐步縮減了。此外，根據私法合同征聘公務員、廢除職業保障相關章程、對晉升通道實行個性化處理、引入績效考核機制等措施的推行，使得公務員的“招聘與職業組織安排”得到了重新審視。各種新型管理工具的采納促使“政府績效”管理愈發成熟，“財政資源的發放、使用和審查流程”同樣得到了重新考量：原本以支出性質為依據的預算和授權制度，被一種以實施主要公共政策引起的預算和以結果為導向的預算授權模式所取代。曾經由支出線細化分割的預算分配制度被根據總額進行打包的預算分配制度所取代，它賦予行政主體更多自主權，并與合同安排（設定目標、建構績效指標、監督管理等）相關聯。最終，“行政合法性原則”也得到了重新思考，這要求政府部門不再僅以法律意義上的平等來對待公共服務用戶，而是更加重視這些“顧客”們的滿意度。

從歷史的角度來看，當代改革反映了行政體系思維方式和組織方式的深刻轉變。然而正如在19世紀那樣，不同國家在不同時期試圖推行一種合理合法的官僚制度，從而形成了各具特色的行政體系，新型管理模式的落實過程也不是同時的、統一的、一蹴而就的。新公共管理的原則和工具在大多數西方國家得到傳播并被政府引入，但其形態、強度和時間卻不盡相同。這些差異背后有兩種原因：一方面，各國所存在的不同選舉問題影響著政治行動者的決策，并且各國所具備的專業知識程度不同、橫向部的參與度不同，尤其是各國的財政實力不同，導致改革者的目標、信念和策略因國而異；另一方面，改革嘗試逐漸從由來已久的穩固的行政體系中嶄露頭角，我們不難看到后者將會對新的改革舉措進行干涉、約束、甚至限制。因此，必須認清新管理改革背后的因果機制，以了解改革者們如何以及在多大程度上“逃脫”了現有機制的影響，并進一步理解他們所作所為的合理性。這就是行政改革社會學定義的意義之所在。