第一節　分析法維度：對行政體系的一般干預政策

馬克斯·韋伯在其著作《經濟與社會》中堅持認為，國家不能被它所追求的不斷變化的目標所定義⁽¹⁾。行政改革政策面臨同樣的困難，憑借其目標及內容難以明確勾勒出輪廓，因為從一個時代到另一個時代，甚至從一個政府到另一個政府，數目繁多的目標和內容都在不斷變化：專業化或非專業化公共職能、擴大或縮小政府權限、鞏固公共服務用戶權利、推行政府部門津貼發放及資源分配監管新規，等等。因此，行政改革“正式”來講是一種“橫向的”、“一般的”⁽²⁾公共政策。我們可以借用公共政策學者西奧多·J.羅維所言的“構成性或憲法性政策”，即一種明顯以重新分配行動權力和資格、確立基本規則、重現合法政治秩序為目標和結果的公共干預行為⁽³⁾。從分析法角度出發，行政改革要轉變及推行面向“行政”整體，即面向所有政府行政機構（各部、司局、處所等）及全部公職人員的普遍原則、規則和/或工具。任何一項改革措施，不論是要求公務員在與公共服務用戶關系中不得匿名，或是以總額預算的形式為各部門制定新的撥款分配標準，還是將部級部門改組成為辦事處，無論任何行政機構各自有何特點，都將無一例外地受到影響。這種分析法屬性出于多種原因是具有啟發性的。

首先，它有助于我們限定對象范圍。在某個體量龐大的部（國防部、財政部）單獨開展的重組工作并不能夠被視為“國家改革”，即使這種重組導致公共行動發生諸多重大變化，抑或在很大程度上借鑒了風靡西方的《新公共管理》，甚至對后續某項橫向改革起到了示范性作用。我們在本書中只考慮“行政改革政策”，并不包括產生于政府內部的、對國家行政管理產生間接影響的諸多變化?？梢源_定的是，除了借助行政改革舉措之外，國家轉變還可以通過許多其他方式獲得。某些內在動因（人口演化、職業吸引力降低等）雖然常常被忽略，但是從可能引起的改變和影響來看，完全可以與國家公開推行的干預政策相提并論。不過這些變動并不在我們的研究范圍之內，因為我們在此關注的是那些要求將所有部作為整體以便共同采取新舉措的計劃。因此，分析法定義頗具價值，它強調了諸多行政改革政策的“刻意性”，即這些社會活動是有所區別的、有明確目的導向的、緊密圍繞變革之關鍵而構造的。即使披覆最簡單的形式，它們也傳達著改革者們決意“創造些許不同”、“取得一定成果”的堅定信念，并且切實體現著改革者們具備“轉型能力”⁽⁴⁾。此外，行政改革可能會引發某些集體行動問題，而跨行業的橫向性恰恰可以清楚反映這些問題的本質。如若行政改革希望將同樣的規則和標準毫無二致地施加于歷史沿革迥異、組成結構不同的各部，那么不論是在政策的制定還是落實過程中，都勢必會因為需要多方協調而遭遇重重困難。究竟哪些知識和方法能夠促進改革，最終是由部門間的橫向交叉所決定的。要想獲得正當合理的地位，其必須具備一般性，即必須具有足夠的靈活性和普遍性，以便不加區別地適用于整個行政體系。《新公共管理》因此被奉為圭臬，而公共經濟或質量圈、目標合同等管理工具被認為是適用于所有政府、所有部門的理論或方法。然而，它們關于普遍性的主張顯然不能被視為既定條件，而應被視為一種社會結構，在取得合理性的進程中逐漸成為舉足輕重的王牌。