第三節 社會學維度：一場中央集權行動者之間為實現政府調控壟斷的競爭
研究當代行政改革的關鍵之處在于理解西方國家是為何、如何以及在何種程度上從官僚制行政形式向自1960年代逐漸制度化的新公共管理形式轉變的。這些問題很好地解釋了為何我們要采用從國家歷史社會學經典著作中借鑒而來的研究方法。事實上，思考西方國家為何、如何以及在何種程度上采納了新型行政體系的問題，與受韋伯啟發產生的、關于18世紀至19世紀從傳統行政體系向官僚體制過渡的問題十分接近。從歷史社會學的角度來觀照官僚制政府的建設，1960年代至2000年代使我們不禁自問，究竟是怎樣的集體行為動力，在推動著某些參與者積極主張并落實政府的放權和精簡，以及基于契約化和績效評估的內部監管新形式。在那些研究政府起源(26)、官僚機構建設(27)或是福利國家（état-providence）制度建設(28)的歷史社會學研究著作中，關于行政組織分化、集體行為和精英競爭等話題引發了系統化的思考。然而奇怪的是，目前關于政府官僚制當代轉型的研究卻似乎并未引發同樣的思考(29)。本書的目標便是在此方向上更進一步，從法國的案例出發進而提出以下猜想：1960年代以來，行政改革政策的歷史發展進程是緩慢的、充滿矛盾與沖突的。在這一進程當中，政府中的跨部門跨領域橫向集團和中央集權集團(30)逐漸開始重新對自身權力和能力進行確認與保證，權力即對國家的領導權、協調權和監督權，能力即面對各政府部門以及公共行動參與者的管理能力。因此，我們可以給出當代行政改革政策的社會學定義：當代行政改革政策的實施過程即政府官僚制形式的轉變過程，多數的集權主義者、政治主體和行政主體激烈競爭，各自希望壟斷重組方案，并力圖借助新工具來維持對整個國家的監管。
要了解這種競爭機制，需要我們簡要描述國家轉型的原動力，可以通過利用現有的宏觀社會學研究著作（通常是受到新馬克思主義的啟發）對其進行把握(31)。我們此處并非建議對所有文獻進行詳盡閱讀，而是對為政府再集權（recentralisation）(32)注入推動力的重大事件進行概覽。簡單地說，從1960年代以來，政府感受到的外部約束力量不斷增加。在金融市場和大型企業的驅動下，經濟全球化和非物質化進程不斷加快，導致政府失去了部分領導、指引和監督經濟行為主體（參與者）的能力，國家的經濟和稅收政策也開始依賴于對這些經濟行為主體的評估及其可信度。同樣，歐洲一體化顯著地削弱了歐洲國家在各自國境內的控制權，在愈加頻繁的合作和談判過程中，各國之間的相互依存關系得到了強化，生成了一種“多中心治理模式”(33)。隨著地方政府職能權限的不斷擴大，地方政府的合法性與重要性得到突顯，公共行動參與者的數目也因此顯著增加，國家更加依賴地方的財政和政治資源。與此同時，為應對越來越多的社會問題及需求，新的政府組織和角色（司局、辦公廳/室、獨立行政機關、監管機構，等等）不斷發展，新的公共政策層出不窮，加劇了西方國家行政體系內部的分工和分化。這些制約因素使各國政府處于一種具有高度相互依存性的系統的中心，在這里，各國政府的權力受到了侵蝕，它們需要與本國公共參與者、歐洲公共參與者、非政府參與者、私人參與者、社會參與者等進行越來越多的協商與協調。
當然，這些全球動因需要根據國家甚至需要根據部門進行精確分析。我們在此選擇只借助整體概要，以指出這種日益增長的相互依存關系對“集權程度最高的”參與者的影響。所謂“集權程度最高的”參與者，即那些對政府行動負有政治責任的人，那些發起國家公共政策并希望能對其進行控制的人，那些起草掌控、組織和規范國家的規章條例并希望將其貫徹落實的人。其中包括：行政部門和立法部門的民選代表；與行政部門關系密切的高級官員，或擔任專家職務的高級官員，他們聲稱具有強烈的“政府意識”，或者如涂爾干所言的像“反射器官”(34)（organes de réflexion）般活著；通過為所有行政服務制定規則和標準以確保對國家全面監管的橫向各部（財政部、內政部和公共職能部）；專門負責國家行政改革的組織。事實上，所有關于法國本國或國外改革的經驗研究均表明：正是這些參與者構建了行政體系改革政策的決策機制。在這些人看來，巨大轉變體現在權力中心性的喪失，至少體現在為了在一個相互依存度不斷增加而對中央權力的依賴程度不斷降低的系統中仍試圖保持自身中心性的憂慮上。諾貝特·埃利亞斯對這些機制的整體描述正好可以被我們應用到當代行政改革的動力學分析之中：
“依附于中央職能的決策裕度（marge de décision）是不斷變化的。當裕度擴大時，行使中央職能者便仿若“主宰”；可當裕度縮小時，中央集權不再奏效，作為協調與監管最高中心的中央機關也會失去往日的重要性。與所有其他社會結構相同，我們在對中央機關進行考量時也必須厘清以下兩個要素：一是它在人類網絡之中承載的功能，二是它所具有的緊密依附于自身功能的社會權力。（……）我們發現，不僅在國家形成的初期，而且在西方國家社會的當代歷史中，中央官員的社會權力都有變化。”(35)
根據埃利亞斯的表述，我們可以說：中央機關的職能和重要性并沒有變；但其“社會權力”，即在交互系統中的權力，則被削弱了。我們推測，在當代新的體制框架下，那些希望獨掌國家管理和規則（財政規則、領土規則、法定規則）監督大權的參與者們深刻感受到權力的喪失，并萌生出重獲權力的迫切渴望。因此，投資“國家改革”計劃意味著對1960年代以來被削弱的角色做出調整和重組。這場戰斗旨在捍衛中央地位以及保護帶來“中央權力”的資源和工具。在這個意義上，“行政改革”總是意圖通過施加關于重組操作標準的新的構成性規則，來“融合”彼此之間并不協調的行政單位。要想實現“行政改革”，重要的是確保統治問題、監督問題或是責任問題能夠得到解決：面對各部日益增長的自主權，維護普遍規則（統治問題）；確保既定目標的落實，重申與下屬部門之間的領屬關系（監督問題）；重新定義民選政治團體的參與范圍（責任問題）。因此從歷史社會學的角度來看，我們可以提出如下猜想：國家職能中的社會部分愈發突出、行政改革參與者之間的相互依存關系不斷增強，這為許多政府精英和國家機構打開了關于國家政治與社會結構認知的新視野，使他們能夠更加有理有據地主張“在職能劃分過程中發揮整體協調作用”(36)。行政改革政策形式的發展過程，可以理解為政府內部某些政治或行政機構之間的分化過程，它要求重建整個國家的中央管理（或領導）機構。
這樣來解釋行政改革的政策形式有不少好處，能夠引發人們通過歷史社會學的實踐調查，或是對西方國家再集權化的原動力和管理調控所取得的飛越性進步進行或明或暗的比較，來“檢驗”我們之前所作出的猜想。我們的目的在于想了解政府重組過程是通過怎樣的集體行動機制產生的，以及該過程在不同國家遇到了怎樣的限制。至于法國，我們的眼光還是要回歸到中央集權行動者所采取的理性立場和戰略上。從這個意義上來說，國家改革確實是“國家事務”，是國家這盤大棋中的重要賭注。不同的國家形式衍生出當代不同的國家改革政策，需要將這些改革政策放在對應的權力關系圖之中進行分析。正如17世紀的國家理性概念那樣，國家改革是“話語戰略場”(37)內的構想，要在政治領域內“為獲得、維護和加強（我們補充了重新分配）權力而斗爭”(38)。它既是國家中各方權力關系的顯示器（參與“制造”國家的個體和機構們的立場、利益和戰略在這里顯露無遺），又是權力再分配政治斗爭的理論資源。
(1) “不可能根據一項活動的結果來定義某個政治團體，即使是國家。事實上，從糧食供給到藝術保護，政治團體的活動會持續地進行，根本不會結束；同樣，從個人安全的保障到法律機制的運作，政治團體所進行的活動也不會結束。”（馬克斯·韋伯，《經濟與社會（第一卷）》，巴黎，口袋出版社，1995年，第98—99頁。）
(2) 克里斯托弗·胡德，《四季適用的公共管理？》，載《公共管理》第69卷第1期，1991年，第3—19頁。
(3) 西奧多·J.羅維，《政治中的國家：政策與行政間的關系》，載《監管政策與社會科學》，伯克利，加利福尼亞大學出版社，1985年，第74頁。
(4) 安東尼·吉登斯，《社會的構造》，巴黎，法國大學出版社，1987年，第63頁。
(5) 馬克斯·韋伯，《經濟與社會（第一卷）》第三章第二節：《官僚主義行政管理的控制》，第290—301頁。同時可參考馬克斯·韋伯的《新政治秩序下的德國議會與政府》，載《韋伯政治著作選（1895—1919）》，巴黎，阿爾班·米歇爾出版社，2004年，第307—455頁。關于韋伯的官僚行政理論的介紹，可參考弗朗索瓦·夏澤爾的《在社會學基礎上》，巴黎，法國大學出版社，2000年，第183—204頁；戴維·畢瑟姆的《馬克斯·韋伯與現代政治理論》，劍橋，政體出版社，1985年，第63—94頁。
(6) 史蒂芬·卡爾伯格，《馬克斯·韋伯的比較歷史社會學》，巴黎，發現出版社，2002年，第163—166頁。
(7) 尤其參見貝爾納·S.西爾伯曼，《理性的牢籠：法國、日本、美國和英國理性政府的興起》，芝加哥大學出版社，1993年；馬丁·謝弗特，《政黨與國家：美國歷史經驗》，普林斯頓，普林斯頓大學出版社，1994年；弗朗索瓦斯·德雷福斯，《官僚主義的發明：為法國、英國和美國國家服務（18—20世紀）》，巴黎，發現出版社，2000年；貝特朗·巴迪、皮埃爾·比恩鮑姆，《國家社會學》，巴黎，阿歇特出版社，1991年，第169—217頁。
(8) 列舉四個年代較遠的例外：愛德華·博納福斯，《行政改革》，巴黎，法國大學出版社，1958年；讓·吉凱爾、呂西安·斯費，《1934年以來的法國國家改革問題》，巴黎，法國大學出版社，1965年；阿爾貝·朗薩，《法國的行政改革計劃（1919年至今）》，巴黎，法國大學出版社，1968年；羅辰·奧克的《法國國家改革問題（1880—1935）》，國家博士學位論文，巴黎，國家政治科學基金會（FNSP），1970年。
(9) 除已引用的貝爾納·西爾伯曼以及弗朗索瓦斯·德雷福斯的著作外，我們還參考了以下幾部涉及行政改革問題的法國行政發展史著作：如克里夫·H.丘奇的《革命與“紅絲帶”：法國部門的官僚主義（1770—1850）》，牛津，牛津大學出版社，1981年；文森特·賴特，《法國政府與政治》，倫敦，哈欽森出版社，1983年；皮埃爾·羅桑瓦隆，《1789年至今的法國政府》，巴黎，瑟伊出版社，1990年，第49—94頁；皮埃爾·勒讓德，《法國政府的歷史財富：傳統行政》，巴黎，法雅出版社，1992年；居伊·杜伊利耶、讓·杜拉爾，《法國行政史》，巴黎，法國大學出版社，1994年；弗朗索瓦·布爾多，《18世紀至20世紀的法國行政史》，巴黎，蒙切雷斯蒂安出版社，1994年；伊夫·托馬，《行政史》，巴黎，發現出版社，1995年；馬克·奧利維耶·巴呂什、萬桑·杜克萊，《國家公仆：法國行政的政治史（1875—1945）》，巴黎，發現出版社，2000年；馬克·奧利維耶·巴呂什、P.博茲，《國家改革概況》，載《法國公共行政雜志》第120期特刊，2006年。
(10) 皮埃爾·羅桑瓦隆，《法國政治模式：1789年至今反雅各賓主義的國民社會》，巴黎，瑟伊出版社，2006年，第369—376頁。
(11) 政治任命、各部圈子擴展、拉攏議員-公務員以獲取支持等機制，尤其明顯體現在部的職員任用上以及部長辦公廳和大型職系中的高級官員任命上。
(12) 參見弗朗索瓦斯·德雷福斯，《官僚主義的發明》，第125—147頁、第169—196頁；弗朗索瓦·布爾多，《18世紀至20世紀的法國行政史》，第253—260頁。
(13) 最初用于高級公務員選拔（1849年開始在最高行政法院推行，1852年中止后又在1872年再次實施；1879年在財政監察局開始實施；1886年開始在審計法院實施），19世紀末在各部得到廣泛應用。
(14) 可參考斯圖亞特·瓊斯的《被質疑的法國政府：第三共和國下的公共法律和政治爭論》，劍橋，劍橋大學出版社，1993年；讓娜·西韋克-布伊德索，《冷戰前的公務員工會運動（1848—1948）》，里爾，法國大學出版社，1989年；雅克·舍瓦利耶，《1946年的公務員總法規：一種持續的妥協》，《行政雜志：公共職能法規50周年研討會專刊》，第49期，1996年，第7—21頁。
(15) 瑪麗-克莉絲汀·凱斯勒，《國家行政學院：高級公共職能政策》，巴黎，國家政治科學基金會出版社，1978年。
(16) 關于占領時期所規劃或已實行的改革方案，可參考馬克·奧利維耶·巴呂什，《國家公仆：法國行政的政治史（1940—1944）》，巴黎，法雅出版社，1997年。
(17) 由貝爾納·西爾伯曼提出（可參考《理性的牢籠：法國、日本、美國和英國理性政府的興起》，第10頁），對立于以職業為導向的行政體系（美國和英國），后者要求公職人員必須在聘用前接受職業或任前培訓，它強調個人經過培訓掌握職業知識與技能至關重要，比起地位與資歷，在職業生涯中不斷獲取新的專業知識并不斷進步才是更為有價值的。
(18) 代表人物亨利·法約爾，曾為圣·艾蒂安煤業工程師，后成為礦業與冶金集團董事長。相關事跡可參考阿蘭·沙特里奧，《法約爾、法約爾信徒以及兩次世界大戰期間不可能實現的行政改革》，載《企業與歷史》第34期，2003年，第84—97頁。另一位重要人物是國務委員亨利·沙爾東，相關事跡可參考維達·阿西米，《行政與議會：亨利·沙爾東組織下的民主》，載《法國內外法律史》第76（4）期，1998年10—11月刊，第557—582頁。
(19) 關于這一時期可參考斯特芬·里亞爾主編，《行政與組織（1910—1930）：法國行政從戰爭的組織到組織的戰爭》，巴黎，博謝納出版社，1977年。
(20) 關于這一時期可參考弗朗索瓦·莫內，《重建共和國：安德烈·塔迪厄，一種反向偏差（1876—1945）》，巴黎，法雅出版社，1993年；吉爾·波萊，《技術官僚與民主：兩次世界大戰期間法國的領導精英和技術改革》，載戴爾芬·杜隆、萬桑·杜博瓦，《技術官僚問題：從人物創造到公共行動轉型》，斯特拉斯堡，PUS出版社，1999年，第35—53頁；奧利維耶·達爾，《1930年代錯過的接班機會》，巴黎，法國大學出版社，2002年；弗洛朗絲·德尚，《現代國家：財政官員對國家改革的原始貢獻（1928—1940）》，載《法國公共行政雜志》第120期，2006年，第667— 668頁。
(21) 可參考調查委員會對公共服務成本與收益的研究調查，載《法國公共行政雜志》特刊，2007年。
(22) 可參考法蘭西第四共和國行政史相關檔案，載《法國公共行政雜志》第108期，2003年。
(23) 布麗吉特·蓋蒂，《戴高樂，第五共和國先知（1946—1962）》，巴黎，巴黎政治學院出版社，1998年；法國經濟與財政發展史委員會主編，《面對1950年代巨大變動的預算管理局：參與者還是見證人？》，巴黎，法國經濟與財政發展史委員會，1997年。
(24) 關于第五共和國時期技術官僚人物的詳細情況，可參考戴爾芬·杜隆，《政治現代化：第五共和國的起源》，巴黎，拉馬丹出版社，1997年。
(25) 克里斯托弗·胡德，《公共管理中的經濟理性：從先進的公共行政到新行政管理？》，《解釋經濟政策逆轉》，白金漢，開放大學出版社，1994年，第125—141頁。
(26) 諾貝特·埃利亞斯，《西方的動力》，巴黎，口袋出版社，1990年（1939年第一版）；塞繆爾·克拉克，《國家與地位：國家和貴族權力在西歐的崛起》，卡迪夫，威爾士大學出版社，1995年；托馬斯·埃特曼，《利維坦的誕生：中世紀和近代早期歐洲的國家與政權建設》，劍橋，劍橋大學出版社，1997年。
(27) 馬丁·謝弗特，《政黨與國家》；貝爾納·西爾伯曼，《理性的牢籠》。
(28) 阿布拉姆·德斯瓦安，《在國家的護翼之下》，巴黎，法國大學出版社，1995年。
(29) 這些方法反而更適用于對民主過渡與鞏固框架下通過收買人心的機制來建立合理合法官僚制的研究（芭芭拉·格迪斯，《政治家們的困境：拉丁美洲的國家能力建設》，伯克利，加利福尼亞大學出版社，1994年；安娜·葛利茲馬拉-布斯，《重建利維坦：后共產主義民主的政黨競爭與國家剝削》，劍橋，劍橋大學出版社，2007年）。
(30) 一方面指政治執行者（尤其是總理）；另一方面指來自高級公共職能部門與中央行政機關（特別是法國的財政部、內政部、公共職能部等跨行業各部）的精英。
(31) 尤其參閱菲利普·G.賽爾妮，《不斷變化的政治結構：結構、機構及國家未來》，倫敦，塞奇出版社，1990年；蘇珊·斯特蘭奇，《國家撤退：世界經濟中的權力消散》，劍橋，劍橋大學出版社，1996年；羅伯特·布瓦耶，《全球化時代與金融時代的政治：一些監管研究的最新情況》，載《監管年》第3卷，1999年，第13—76頁；鮑勃·杰索普，《向熊彼特式工作福利發展的后民族主義政權？》，《資本主義國家的未來》，劍橋，劍橋大學出版社，2002年；若想更加細致入微地看待國家權力的喪失，可以參閱琳達·維斯主編的《全球經濟中的國家：帶國內制度重新入場》，劍橋，劍橋大學出版社，2003年。
(32) 特別是在這里，我們利用由帕特里克·勒蓋爾斯提出的“在歐洲的國家重組”的綜述觀點，《歐洲城市的回歸：城市社會、全球化、政府和治理》，巴黎，巴黎政治學院出版社，2003年，第111—137頁。
(33) 斯貝特·霍格、加里·馬克斯，《1980年代以來的歐洲一體化：國家中心與多層次治理》，載《共同市場研究雜志》第34卷，第3期，1996年，第341—378頁。
(34) 埃米爾·涂爾干，《社會學忠告》，巴黎，法國大學出版社，1990年（1950年第一版），第113—118頁。
(35) 諾貝特·埃利亞斯，《西方的動力》，第104—105頁。
(36) 同上，第102頁。
(37) 米歇爾·塞內拉爾，《17世紀存在關于國家理性的德國理論嗎？從克拉普馬到切姆尼茨的阿卡納帝國與國家理性》，《國家理性與非理性》，巴黎，法國大學出版社，1994年，第268頁。
(38) 同上，第271頁。