第三節(jié)　預算選擇理性化的政治可行性：“新社會”和建設總理職位中的政府改革

與這種行政制度化對應的是最高級別的政策適應?？偫硌趴恕ど嘲?戴爾馬認為，預算選擇理性化是傳承而來的政策。政策啟動可追溯到1968年1月頒布的政令，然而真正實施要等到1969年⁽¹⁶⁾，總理在1969年9月17日發(fā)表的綱領性講話中為其全權擔保。這場關于“新社會”的著名改革演說為名副其實的1968年后章程背書，因提出的眾多社會改革措施而聞名遐邇：落實責任、鼓勵參與、更新社會結構［設置最低工資標準（SMIC）、推行工資月薪制、建立職業(yè)培訓法、發(fā)起技術教育改革等］以及賦予公民自由獲取信息的權利［法國廣播電視局（ORTF）自由化］。公共部門（尤其是公共職能部門）成為了領導部門和／或政府以及工會組織之間契約政策與協(xié)調(diào)配合的試驗場。無論如何，“新社會”演說都是對政府行政機器的有力質(zhì)疑，它接續(xù)《實現(xiàn)政府國有化》著作中的重要主題，嚴厲控訴政府“無限伸長觸角為自己招攬責任”，“其干預方式往往導致目標無法達成而十分低效”。諸如此類的指責從未間斷，比如大額預算持續(xù)膨脹、鼓勵政府合作伙伴采取不主動不負責態(tài)度、在社會結構上因循守舊助長極端主義意識形態(tài)⁽¹⁷⁾?？偫硖岢慕鉀Q措施從總體上借鑒了1960年代的改良主義意見。讓·穆蘭俱樂部的早期主題（政治參與、地方分權）便結合了《實現(xiàn)政府國有化》中的“自由主義”論點：過于集權的中央政府將觸手伸向各處，應通過將管轄權轉(zhuǎn)交給地方政府（地方分權）來促使其只專注于最為關鍵最為基本的任務；通過賦予其管控和領航職能來強化中心地位（預算選擇理性化）；通過將決策權授予地方政府使管理更加靈活（權力下放至省級行政長官甚至派出部門）；在公共領域?qū)嵤┮詤f(xié)商和對話為基礎的契約政策以整頓內(nèi)部管理；改善行政部門與行政相對人之間的關系。付諸實施的行政改革被視為跨領域跨部門的全局參考系以及統(tǒng)一的管理政策?？偫砻鞔_要求將預算選擇理性化貫徹落實，他幾乎照單全收了其中的所有預算方針，并要求各部長在3個月之內(nèi)向他提交各自部門包括裁撤機構、精簡人員在內(nèi)的重組計劃⁽¹⁸⁾。沙邦-戴爾馬還在整體規(guī)劃中開創(chuàng)了第三條改革道路：鼓勵公務員參與并強化工會組織權力。因為落實了政府與各工會就工資及月薪制的年度談判，總理為自己招來預算局的敵視，不過與此同時，他也收獲了工會組織和公務員們的廣泛支持。

如果我們仔細考量總理身邊的顧問團隊，并認真分析新任總統(tǒng)喬治·蓬皮杜上臺后改革主題在總理構建自身政治領導力過程中的重要作用，行政改革的政治挪用便不足為奇了?？偫頁碛袑π姓母锏闹鲗?，首先要歸功于通過改革派人際網(wǎng)絡傳播思想的簡單機制。讓·穆蘭俱樂部的積極分子西蒙·諾拉于1969年4月成為了總理的重要助手，他先是負責組建總理辦公室，并在后來成為辦公室主任。諾拉是孟戴斯派的財政監(jiān)察員，曾發(fā)表過針對公共事業(yè)的出色報告⁽¹⁹⁾。眾多致力于現(xiàn)代化的年輕高官意氣風發(fā)，集結于諾拉周圍成為戴爾馬總理的堅定擁護者，因為他們從這位開明總理身上看到自己的諸多新理念可以付諸實施的美好前景。西蒙·諾拉與同為總理辦公室成員的雅克·德羅爾⁽²⁰⁾都是貨真價實的孟戴斯派，而年輕的伊夫·卡納克則似乎已經(jīng)成了自由主義者⁽²¹⁾。“新社會”演說主要由諾拉、德羅爾和卡納克等多人執(zhí)筆完成，在很大程度上借鑒了讓·穆蘭俱樂部的主題和最新總結⁽²²⁾，并且從米歇爾·克羅齊耶的《官僚現(xiàn)象》中汲取了靈感（盡管并未直接引用）。預算選擇理性化、地區(qū)化政策以及公共職能政策（通過契約化）就這樣被連接起來了。

相應地，考慮到沙邦-戴爾馬所擁有的資源及其所處的權力結構框架，動員政府改革主題對于其總理角色的建設意義非凡。戴爾馬是共和國民主人士聯(lián)盟（UDR）的成員以及長期的戴高樂主義者，但自第四共和國以來被迫遠離政府管理職責，受到同樣希望獲取總統(tǒng)之位的競爭對手喬治·蓬皮杜的制約。蓬皮杜曾在戴高樂執(zhí)政時期擔任七年（1962—1968）總理職務并在戴高樂派中間廣聚人脈，這成為他重要的政治資本，相比之下戴爾馬在戴派中間獲得的支持就顯得十分脆弱，并且戴爾馬在自己組建的內(nèi)閣中也只有少數(shù)派支持⁽²³⁾，這使得情況更加復雜。蓬皮杜很快在1969年7月10日的新聞發(fā)布會上定義了總統(tǒng)的角色以及總統(tǒng)與總理之間的關系，并強調(diào)了總理的從屬身份⁽²⁴⁾：“我相信，未來的共和國總統(tǒng)們定能夠持續(xù)、長久地參與到國家管理中，并通過日常行動維持這種從‘人員系數(shù)’中無法自動獲得的至高無上的地位。更直接地說，我認為我們要么以隱蔽方式迅速回歸議會體制，要么當機立斷突出現(xiàn)行制度中的總統(tǒng)角色，沒有其他選擇可言?！?a href="#jz_01_295" id="jzyy_01_295">⁽²⁵⁾安德烈·封丹的言論完美概括了當時緊張的局勢和脆弱的角色關系：“總統(tǒng)主持了本該由總理出面的新聞發(fā)布會，總理則通過‘新社會’演說發(fā)表了國家元首式的聲明。”⁽²⁶⁾

面對這個更好地支配著政府機關以及共和國民主人士聯(lián)盟內(nèi)部擁護者網(wǎng)絡的對手，總理力圖擺脫不利局面。為獲得穩(wěn)固的領導地位，戴爾馬執(zhí)著于建立一種制度秩序，這就決定著他難以獲得支持。于是戴爾馬在資源缺乏的情況下，試圖定義自己在總統(tǒng)隸屬關系之外的角色。針對幾位“前朝遺老”（戴高樂時期的部長），他招攬20位國務秘書組建自己的輔助團隊。戴爾馬采取了雙重政治策略。一方面，他建設了關于制度秩序的界線。他聲稱“要使（國家）徹底走上變革的道路”、創(chuàng)造“新社會”并革新政府，因為政府是變革的最大障礙：“在這個滯塞的社會中，我感受到了彼此之間密切聯(lián)系的三個關鍵性因素：我們的經(jīng)濟脆弱不堪、政府運作常常存在缺陷、社會結構陳舊保守?！?a href="#jz_01_297" id="jzyy_01_297">⁽²⁷⁾另一方面，鑒于自己在共和國民主人士聯(lián)盟中的地位，他開始尋求一種公共合法性，這種合法性不在于他的職能（依附于總統(tǒng)）而在于他試圖塑造的角色。戴爾馬在國家機器之外獲取社會團體的支持：通過首倡協(xié)商談判政策（尤其是在公共事業(yè)方面）拉攏工會組織；通過契約化征服公務員；通過最低工資制和月薪制打動工薪階層；通過出臺職業(yè)培訓相關法律爭取勞動者；通過宣布就地方分權和減輕對省級單位監(jiān)管事宜進行重新協(xié)商吸引地方民選代表?？梢哉f，他把在地方成功落實的管理制度充分轉(zhuǎn)置到了國家計劃中⁽²⁸⁾。

正是在這種自我建設的背景下，戴爾馬投入到了對政府的全方位改革之中。他廣泛接受關于政府的批評之聲，充分參考高級經(jīng)濟官員提供的解決措施，并積極借鑒可應用于行政管理的各種社會科學。改革主題表現(xiàn)出多重優(yōu)勢。面對更傾向于內(nèi)化和保留戴高樂遺產(chǎn)的蓬皮杜，戴爾馬巧妙利用政府改革主題使自己脫離戴高樂式的國家秩序，并對殘余的人員和部門安排發(fā)起批判。他努力塑造自己的政府改革者形象，其實是與他所擁有的政治資本相稱的。通過這樣的舉措，他獲得了改革派高級官員們（大多出身于孟戴斯派）的好感，以至于可以跟時任經(jīng)濟與財政部部長瓦雷里·吉斯卡爾·德斯坦分庭抗禮，后者更崇尚自由主義，對宏觀經(jīng)濟問題十分關注卻對國家機器的理性化興趣平平?？偫碓谧约赫兴扇〉姆烙鼋忉屃恕靶律鐣钡臋嗤噶睿靶律鐣毖菡f仿佛“招安”部長的宣言，是通過改革使政府成員歸順于總理權威之下的手段。通過將預算選擇理性化和行政組織改良主義收為己用，戴爾馬希望獲得壟斷地位，即能夠行使統(tǒng)治“政府”的權力。在戴爾馬的領導力部署中，源于“社會改革”的“政府改革”得以延續(xù)。“新社會”的重建與降臨使針對制度秩序的批評名正言順，針對政府的批評也反使得社會改革勢在必行。美國政治學家斯蒂芬·斯科沃倫克巧妙地將這個關系總結為：“重建秩序的權力取決于否定這種秩序的權威。”⁽²⁹⁾

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(1)　雷諾·德·拉·熱尼耶爾是國家行政學院1949屆畢業(yè)生，與讓·圣-格烏爾同為財政部監(jiān)察員。出生于1925年的熱尼耶爾是預算局的“年輕”局長，迅速接受了很多“現(xiàn)代化”方法。他于1966年接替雷蒙德·馬丁出任預算局局長，直至1974年。

(2)　雷諾·德·拉·熱尼耶爾于1967年親自去往美國。

(3)　根據(jù)數(shù)位訪問對象的說法，雷諾·德·拉·熱尼耶爾從未獲得預算局官員的大范圍支持。他在預算選擇理性化問題上沒有成功結成流派。

(4)　奧德·特里，《從狙擊手到專家》，第450—457頁。

(5)　同上，第544—549頁。

(6)　弗朗索瓦·福爾凱，《權力賬戶》，第313頁。

(7)　米歇爾·德布雷，《回憶錄：換種方式統(tǒng)治（1962—1970）》，第5卷，巴黎，阿爾班·米歇爾出版社，1993年，第153頁。

(8)　將預算選擇理性化作為“總綱”進行的詳細介紹，參見菲利普·于埃、雅克·布拉沃，《預算選擇理性化的法國經(jīng)驗》，巴黎，法國大學出版社，1973年，第56—59頁；于貝爾·勒維-朗貝爾、昂里·紀堯姆編，《預算選擇理性化：分析技術》，巴黎，法國大學出版社，1971年。

(9)　比如參見菲利普·于埃，《預算選擇理性化任務介紹》，1971年1月。

(10)?。▽τ陬A算選擇理性化的）這種“總體”觀與美國的計劃項目預算系統(tǒng)十分接近，值得關注。當預算選擇理性化在法國開展之時，其烏托邦式的和等級式的表述已經(jīng)受到了美國社會學家和政治學家的譴責。（艾倫·懷達夫斯基，《計劃項目預算系統(tǒng)的挽救政策分析》，載《公共行政評論》第29期，1969年，第189—202頁。）

(11)　雅克·布拉沃，《項目預算：預算選擇理性化的核心技術》，載菲利普·于埃、雅克·布拉沃編，《預算選擇理性化的法國經(jīng)驗》，第90—180頁。

(12)　同上，第97頁。

(13)　參見雷諾·德·拉·熱尼耶爾，《預算與預算選擇理性化》，1969年6月12日經(jīng)濟與財政部座談會，《預算選擇理性化會議》，1969年4—6月，第167—178頁。

(14)　菲利普·于埃，《預算選擇理性化總體情況介紹》，在經(jīng)濟與財政部職業(yè)培訓進修中心人事總務局召開，《預算選擇理性化會議》，1969年4—6月，第2頁。

(15)　關于預算選擇理性化的《文獻說明與研究》1971年10月刊，對“新式國家理性”的出現(xiàn)進行深刻質(zhì)疑，因為它將威脅到議會的控制權并賦予“技術結構”難以控制的力量（《文獻說明與研究，預算選擇理性化。朝向一種新的國家理性？》，巴黎，法國文獻局，第3815—3816號，1971年9月20日，第3頁）。

(16)　關于預算選擇理性化的各種會議紛紛召開，人們將之視為改革行動真正開始的標志。

(17)　《總體政策：政府聲明》，《國民議會官方公報》，1969年9月16日首場會議，第2251頁。

(18)　同上，第2253頁。

(19)　西蒙·諾拉在1954—1955年是孟戴斯總理辦公室成員，1954年在國民經(jīng)濟核算委員會曾與孟戴斯共事。西蒙·諾拉是支持現(xiàn)代化的高級官員（西蒙·諾拉，《公共企業(yè)報告》，巴黎，法國文獻局，1967年）。

(20)　雅克·德羅爾1945—1962年間任職于法蘭西銀行，后成為經(jīng)濟社會委員會計劃及投資科成員，他在進入戴爾馬內(nèi)閣時任計劃總署社會事業(yè)處處長（1962—1969）。

(21)　伊夫·卡納克，國家行政學院1965屆畢業(yè)生，最高行政法院助理辦案員，1968—1969年任計劃總署項目專員。1973年4月，他成為時任財政與經(jīng)濟部部長的瓦萊里·吉斯卡爾·德斯坦辦公室副主任，1974—1978年間任愛麗舍宮副秘書長。伊夫·卡納克先后成為國家行政學院審查官、哈瓦斯通訊社總經(jīng)理（1978—1981）、企顧司集團總裁（1985年起）以及企業(yè)研究所所長（1990—1993），該研究所是類似于全國雇主委員會的游說集團，在宣揚政府的新自由主義改革上尤為活躍。

(22)　尤其是《實現(xiàn)政府國有化》中西蒙·諾拉參與編輯的那部分內(nèi)容。

(23)　瓦萊里·吉斯卡爾·德斯坦在沙邦-戴爾馬內(nèi)閣中重新就任經(jīng)濟部部長。1969年夏，貶值政策的實施便悄悄繞過了這位新任總理。“決定采取貶值政策的是他（總統(tǒng)。——作者），并且他是在與德斯坦達成完全共識后，于7月14日國慶前夕獨自作了決定。似乎雅克·沙邦-戴爾馬被刻意地忽略了，他在幾天之后才得到該消息?！保ò＠锟?span id="gx9dqx9" class="songti">·魯斯洛，《喬治·蓬皮杜傳》，巴黎，拉泰出版社，1984年，第344—345頁。）

(24)　安妮·科洛瓦勒詳細分析了推動喬治·蓬皮杜利用“總理”資源來鞏固“總統(tǒng)”身份的原因（安妮·科洛瓦勒，《政治是如何塑造自身締造者的？》，在法國政治學協(xié)會大會上的發(fā)言，1996年4月23—26日，普羅旺斯地區(qū)艾克斯）。

(25)　喬治·蓬皮杜，《戈爾迪結》，巴黎，普隆出版社，1974年，第65頁。

(26)　摘自雅克·沙邦-戴爾馬，《熱情》，巴黎，斯托克出版社（袖珍書），1975年，第361—362頁。蓬皮杜的傳記中詳細記述了這場演說的寫作軼事（埃里克·魯斯洛，《喬治·蓬皮杜傳》，第349—353頁）。

(27)　《總體政策》，《國民議會官方公報》，1969年9月16日首場會議，第2250頁。

(28)　雅克·拉格羅耶，《政治與社會：雅克·沙邦-戴爾馬在波爾多》，巴黎，佩多諾出版社，1973年。

(29)　斯蒂芬·斯科沃倫克，《政治總統(tǒng)決定：從約翰·亞當斯到喬治·布什的領導》，第27頁。