第三節(jié)　闡釋法國(guó)行政改革軌跡：時(shí)間性與制度性

若想理解改革的連續(xù)段落與構(gòu)型，則不應(yīng)簡(jiǎn)單采取相對(duì)主義和建構(gòu)主義的立場(chǎng)（單純認(rèn)為行政改革政策是在社會(huì)作用中建構(gòu)的，其內(nèi)容隨著時(shí)間的推移而變化）。相反，帶著歷史社會(huì)學(xué)的目光去審視第五共和國(guó)時(shí)期法國(guó)行政改革各種政策的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)演變，通過(guò)構(gòu)型理解不同改革政策的形成過(guò)程，有助于解釋前后兩個(gè)改革階段之間的變化，并描繪出法國(guó)行政改革的總體軌跡。

在這里，我們的目標(biāo)并非根據(jù)法國(guó)行政的普遍制度特征預(yù)先呈現(xiàn)一條有邏輯且高效的改革總體軌跡，因?yàn)槲覀儾⒉幌Ｍ匦侣淙胪瞥缍址ǎǔ晒?失敗，激進(jìn)/緩慢，先鋒/滯后）的研究方法窠臼之中。我們不是要梳理“成效顯著的歷史”，而是要基于改革構(gòu)型研究方法，對(duì)運(yùn)作40年之久的動(dòng)態(tài)軌跡進(jìn)行深入思考，這需要我們更加注重復(fù)雜的時(shí)間性、變革的漸進(jìn)形態(tài)、制度化現(xiàn)象以及改革建設(shè)中經(jīng)常出現(xiàn)的制約因素。

關(guān)注改革階段的接續(xù)與安排是頗具重要性的。一個(gè)改革階段可能對(duì)隨后而來(lái)的改革階段產(chǎn)生因果影響，因?yàn)槿绻耙粋€(gè)改革階段動(dòng)搖了某項(xiàng)規(guī)則，那么隨后的段落便有機(jī)會(huì)在此基礎(chǔ)上將之徹底顛覆，或者累積作用最終將會(huì)引發(fā)質(zhì)變。因此，保羅·皮爾遜強(qiáng)調(diào)，選擇公共政策劇目可能造成“路徑依賴”（path-dependency），建立起強(qiáng)化或反饋機(jī)制，從而制約后續(xù)政策的發(fā)展。⁽¹⁷⁾改革劇目逐漸制度化：它構(gòu)造激勵(lì)機(jī)制，分配資源和職責(zé)，鞏固支持聯(lián)盟，傳播對(duì)技術(shù)和政策的通用闡釋。這些投資使成本不斷增加，可能導(dǎo)致其他替代方法不斷被削弱、被邊緣化，甚至失去合法地位，從而阻滯其發(fā)展。例如，法國(guó)早在1980年代初就開(kāi)始推行地方分權(quán)政策，而同一時(shí)期的英國(guó)力主在行政過(guò)程中大量使用管理工具并改變內(nèi)閣部門組織；直至1990年代末期，英國(guó)才開(kāi)始采取地方分權(quán)政策。早期地方分權(quán)對(duì)法國(guó)有何影響？又加強(qiáng)了哪些參與者的重要性呢？比如我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，將管轄權(quán)更多移交給地方政府并強(qiáng)化地方民選官員的權(quán)力，竟出乎意料地增加了國(guó)家地方公共服務(wù)部門的重組成本。正如保羅·皮爾遜和西達(dá)·斯考切波所示，“在路徑依賴過(guò)程中，事件順序的不同可能會(huì)產(chǎn)生根本性的差異”⁽¹⁸⁾。因此，若要分析長(zhǎng)期以來(lái)法國(guó)改革軌跡的顯著特點(diǎn)，考量行政改革劇目的排序至關(guān)重要。

以改革構(gòu)型及其內(nèi)部復(fù)雜因果關(guān)系為切入點(diǎn)的研究方法有助于凸顯審慎或緩慢的變革方式，這些方式長(zhǎng)期存在于官僚行政體系尤為密集的體制領(lǐng)域之中。最近的許多研究，尤其是凱瑟琳·瑟倫的研究⁽¹⁹⁾，強(qiáng)調(diào)了漸進(jìn)式變革的重要性，在這種漸進(jìn)方式下，制度的整體平穩(wěn)得以維持，卻與審慎的轉(zhuǎn)型機(jī)制相關(guān)聯(lián)。我們將有機(jī)會(huì)表明，這些變革方式在法國(guó)行政中十分常見(jiàn)。在這里做個(gè)簡(jiǎn)單的假設(shè)，如果法國(guó)政府并未像英國(guó)或新西蘭官僚政府那樣經(jīng)歷顛覆性巨變，也會(huì)在小小的變革中日積月累，以緩慢的步調(diào)循序漸進(jìn)，最終依舊會(huì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。在這種情況下，正如皮爾遜所強(qiáng)調(diào)的，僅僅聚焦于某一個(gè)改革階段十分危險(xiǎn)：這將導(dǎo)致研究只側(cè)重于某個(gè)時(shí)期的特殊因素（尤其阻滯或過(guò)于活躍），但相對(duì)于整體進(jìn)程而言并不具有代表性。⁽²⁰⁾這種研究方法對(duì)改革構(gòu)型的時(shí)間劃分也有重要影響。如果說(shuō)從一個(gè)構(gòu)型到另一個(gè)構(gòu)型的過(guò)渡可以由三個(gè)群體（專業(yè)、行政、政治）之間關(guān)系的轉(zhuǎn)變來(lái)解釋，那么影響這三個(gè)參與者群體的演變過(guò)程往往也是長(zhǎng)期漸變的結(jié)果，需要回顧過(guò)去以解釋新形勢(shì)的出現(xiàn)。

對(duì)改革軌跡進(jìn)行長(zhǎng)期分析也是關(guān)注公共政策制度化現(xiàn)象極好的透鏡，利于考察生成行政改革政策的集體互動(dòng)與集體行動(dòng)是如何達(dá)成某種一致的。⁽²¹⁾事實(shí)上，從1962年到2007年，除了改革劇目的語(yǔ)義變化與實(shí)質(zhì)變化之外，我們?cè)诜▏?guó)還可以觀察到政府對(duì)官僚制以及專業(yè)領(lǐng)域賦權(quán)進(jìn)行的持久干預(yù)。在過(guò)去的50年中，一項(xiàng)關(guān)于行政組織的政策已通過(guò)沉淀逐漸體制化，表現(xiàn)出合理性、協(xié)調(diào)性和相較于制度背景與社會(huì)背景的相對(duì)自主性。然而改革是否達(dá)成最初設(shè)定的目標(biāo)，抑或是否對(duì)法國(guó)行政的歷史性規(guī)律提出最尖銳的質(zhì)疑，并不能作為我們預(yù)斷改革“成功”與否的依據(jù)。

最后，對(duì)改革軌跡進(jìn)行總體思考有助于辨別從一個(gè)構(gòu)型到另一個(gè)構(gòu)型的“規(guī)律性”。這里的規(guī)律性是指影響行政改革的制度約束因素反復(fù)出現(xiàn)：在協(xié)商談判過(guò)程中不斷援引的標(biāo)準(zhǔn)或價(jià)值觀，改革利益攸關(guān)方為限制或阻止改革而締結(jié)聯(lián)盟，某些在決策中舉足輕重的組織或個(gè)體擁有否決權(quán)。這些反復(fù)出現(xiàn)的制約因素會(huì)影響改革內(nèi)容的選擇、改革思想的傳播、改革參與者的戰(zhàn)略及行動(dòng)部署。如何理解新公共管理在經(jīng)歷緩慢而微弱的滲透過(guò)程之后才終于在21世紀(jì)初被法國(guó)政府采納（以2001年《財(cái)政法組織法》的通過(guò)為標(biāo)志），而其他國(guó)家早已使用了新型管理理念與工具（例如1980年代上半葉的英國(guó)和瑞典）？回答這個(gè)問(wèn)題需要結(jié)合具體的構(gòu)型背景。如果“相同的原因產(chǎn)生相同的結(jié)果”，這將使我們更加關(guān)注法國(guó)行政體制，即構(gòu)成法國(guó)行政的持久規(guī)則及有力互動(dòng)關(guān)系。這些體制隨著時(shí)間的推移逐漸穩(wěn)定，通過(guò)構(gòu)造參與者的互相作用（在資源與權(quán)力等方面）反復(fù)影響行政改革。因此，這是事后而非事前確定法國(guó)行政某些歷史體制安排的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作作用的問(wèn)題。我們將從五大改革構(gòu)型中選取幾個(gè)，嘗試以實(shí)證方式展示其持續(xù)性與影響力，因?yàn)檫@些構(gòu)型或以促進(jìn)的方式或以限制的方式最終塑造著關(guān)于改革的集體行動(dòng)。

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(1)　夏爾·提利，《17世紀(jì)至今的法國(guó)爭(zhēng)論》，巴黎，法雅出版社，1986年，第541—551頁(yè)。

(2)　帕斯卡爾·拉伯里耶，《保守還是革新？文化政策的過(guò)渡》，載《政治學(xué)》第33期，1996年，第111—132頁(yè)；布魯諾·帕里耶，《社會(huì)保障管理》，第25—28頁(yè)。對(duì)于該概念的理論性討論，建議參閱帕斯卡爾·拉伯里耶，《公共行動(dòng)的歷史性與社會(huì)學(xué)》，載帕斯卡爾·拉伯里耶、D.特羅姆主編，《公共行動(dòng)的歷史性與社會(huì)學(xué)》，巴黎，法國(guó)大學(xué)出版社，2003年，第442—449頁(yè)。

(3)　伊麗莎白·S.克萊門斯，《人民構(gòu)成的壓力集團(tuán)：組織革新與政治利益集團(tuán)在美國(guó)的興起（1890—1925）》，芝加哥，芝加哥大學(xué)出版社，1997年，第48—50頁(yè)。

(4)　彼得·A.霍爾主編，《經(jīng)濟(jì)思想的政治力量》，普林斯頓，普林斯頓大學(xué)出版社，1989年，第371—373頁(yè)。

(5)　參閱雷蒙·布東，《理性：絕佳理由》，巴黎，法國(guó)大學(xué)出版社，2003年。

(6)　馬加利·薩爾瓦蒂·拉松，《專業(yè)主義的興起：一種社會(huì)學(xué)分析》，伯克利，加利福尼亞大學(xué)出版社，1977年，第180—181頁(yè)。

(7)　“構(gòu)型”概念在社會(huì)學(xué)中來(lái)源已久。諾貝特·埃利亞斯最初在社會(huì)學(xué)中使用“構(gòu)型”概念指代所有相互依存、相互作用的情形，從紙牌游戲到職業(yè)關(guān)系（醫(yī)生/患者）再到國(guó)家領(lǐng)域（諾貝特·埃利亞斯，《什么是社會(huì)學(xué)？》，巴黎，口袋出版社，1993年，第154—162頁(yè)）。在這方面，阿布拉姆·德斯瓦安建議在與福利國(guó)家有關(guān)的公共財(cái)富起源中微妙地使用“構(gòu)型”概念作為“人與人之間的相互依存鏈”（阿布拉姆·德斯瓦安，《在國(guó)家的護(hù)翼之下》）。從歷史新制度主義的角度來(lái)看，一些歷史新制度主義視角下的美國(guó)作者采取了“構(gòu)型”研究方法并提出令人信服的主張。例如西達(dá)·斯考切波所著《保護(hù)士兵與母親》。還可參閱伊拉·卡茨尼爾森，《比較政治中的結(jié)構(gòu)與構(gòu)型》，載M.I.李奇巴赫、A.蘇克曼主編，《比較政治：理性、文化與結(jié)構(gòu)》，劍橋，劍橋大學(xué)出版社，1997年，第81—112頁(yè)。在法國(guó)，克里斯蒂娜·穆塞林在關(guān)于高校改革的研究中打造出“高校構(gòu)型”概念，《法國(guó)高校的長(zhǎng)征》，巴黎，法國(guó)大學(xué)出版社，2001年，第159—176頁(yè)。

(8)　關(guān)于政治與財(cái)政參與者，請(qǐng)參閱《小國(guó)家陷入大麻煩》；關(guān)于專家尤其是顧問(wèn)，請(qǐng)參閱丹尼斯·圣-馬丁，《建設(shè)新管理主義國(guó)家》。

(9)　彼得·A.霍爾，《經(jīng)濟(jì)思想的政治力量》，第373—374頁(yè)。

(10)　此處借用安妮·科洛瓦勒的“戰(zhàn)略身份”表述，載《社會(huì)科學(xué)研究論文集》第73期，1988年，第30—40頁(yè)。

(11)　歷史學(xué)家與政治學(xué)家斯蒂芬·斯科沃倫克談及一個(gè)政權(quán)構(gòu)建自身威信的方式，即根據(jù)自身?yè)碛械馁Y源、支持、路徑與背景在某個(gè)特定時(shí)刻明確自己的政治“愿景”。斯蒂芬·斯科沃倫克，《政治總統(tǒng)決定：從約翰·亞當(dāng)斯到喬治·布什的領(lǐng)導(dǎo)》，馬薩諸塞州劍橋市，哈佛大學(xué)出版社，1993年，第17—32頁(yè)。

(12)　彼得·A.霍爾，《經(jīng)濟(jì)思想的政治力量》，第374—375頁(yè)。

(13)　約翰·金登，《議程、備選方案與公共政策》，紐約，哈珀·柯林斯出版，1995年（第二版）。

(14)　布魯諾·若貝爾主編，《歐洲的新自由主義轉(zhuǎn)向》，巴黎，拉馬丹出版社，1994年。

(15)　尤其參閱馬里翁·福爾卡德-古蘭沙，《政治、制度結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：比較研究》；迪特爾·魯舍邁爾、西達(dá)·斯考切波主編，《國(guó)家、社會(huì)知識(shí)與現(xiàn)代社會(huì)政治起源》，普林斯頓，普利斯頓大學(xué)出版社，1996年；奧利維耶·伊赫爾、瑪?shù)倌?span id="epiqe2p" class="songti">·卡盧辛斯基、吉爾·波萊主編，《管理科學(xué)》，巴黎，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)刊》，2003年。

(16)　參閱埃倫·伊梅古特，《新制度主義的理論核心》，載《政治與社會(huì)》第26卷第1期，1998年3月，第5—34頁(yè)。

(17)　西達(dá)·斯考切波，《保護(hù)士兵與母親》，第57—60頁(yè)；保羅·皮爾遜，《當(dāng)影響成為原因：政策反饋與政治變革》，載《世界政治》第45期，1993年，第595—628頁(yè)；保羅·皮爾遜，《不是什么而是何時(shí)：政治進(jìn)程中的時(shí)間與順序》，載《美國(guó)政治發(fā)展研究》第14卷第1期，2000年，第72—92頁(yè)。

(18)　保羅·皮爾遜，西達(dá)·斯考切波，《當(dāng)代政治學(xué)中的歷史制度主義》，載I.卡茲尼爾森、H.V.米納爾編，《社會(huì)科學(xué)：紀(jì)律的國(guó)家》，紐約，諾頓出版社，2002年。

(19)　凱瑟琳·瑟倫，《制度是如何演變的：從比較歷史分析中洞察》，載J.馬霍尼、D.魯舍邁爾編，《社會(huì)科學(xué)中的比較歷史學(xué)分析》，紐約，劍橋大學(xué)出版社，2003年；沃夫?qū)?span id="asd9oov" class="songti">·施特雷克、凱瑟琳·瑟倫編，《超越連續(xù)性：先進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)體的制度變革》，紐約，牛津大學(xué)出版社，2005年。

(20)　保羅·皮爾遜，《時(shí)間的政治：歷史、制度與社會(huì)分析》，普林斯頓，普林斯頓大學(xué)出版社，2004年，第79—94頁(yè)。

(21)　羅納德·L.杰珀森，《制度、制度影響以及制度主義》，載W.W.鮑威爾、P.J.狄馬喬編，《組織分析中的新制度主義》，芝加哥，芝加哥大學(xué)出版社，1991年，第143—163頁(yè)。