第二節　了解劇目建構：基于改革構型的研究方法

我們構想出“改革構型”⁽⁷⁾概念，旨在幫助理解行政改革劇目在某個特定時間內由產生到平穩運行再到占據支配地位的發展過程。“改革構型”中眾多因素彼此關聯、相互配合，由于國家和社會均具有內在“關聯”性，大量個體和集體行動者也都參與到了其中。一方面，包括構成政府內部群體的中央各部、行政機關、各種高級官員團體、所謂的各“行業”部、公務員工會等，還可以加上通常被認為屬于政治行動者的國會議員、政黨、地方民選官員等。另一方面，雇主工會、專家團體（司法、經濟、管理或社會學）、媒體、與行政有關的社會群體（納稅人、公共服務用戶等）、跨國組織（經合組織、世界銀行等）、通過勞動網絡影響改革方案的國外高級官員和政府、影響政府預算和稅收數據的金融市場、不斷推進行政體系融合進程的歐盟成員，它們與政府產生關聯并對政府起到批判或影響作用，給政府造成“外部”壓力。各方從自身不同利益出發，一致認為行政管理需要政治當局進行合理干預，共同呼吁行政改革。因此，行政體系既是象征性和實質性投資的目標、各種討論和爭辯的焦點，又是眾多催生行政改革的集體行動的對象。

簡單來說，可將改革構型視為三組主要集體行動者（政治立法與行政機構、改革主管部門與高級官員、廣大專家）之間相互依存的體系結構：他們積極投身改革建設，提出問題、進行診斷并給出解決方案。通過采取關系研究法，我們認為這三大群體總體上折射出了其他間接參與者群體發揮的作用。這三個群體也構成了主要的集體行動者（政治方面、行政方面、專業方面），他們擁有各自的戰略又相互配合彼此影響，因此正如許多比較研究⁽⁸⁾所示，不同時期或不同國家的改革構造才會有所不同。他們推動知識的發展與傳播，影響改革方案的制定與闡釋，促使行政集體行動得到一定發展。如此，改革劇目便在三大群體的助攻下逐漸占據了主導地位。根據行政改革的社會學定義，我們不難看出學界對這三個群體極為重視：他們是為建立控制整個國家的標準和手段而進行壟斷斗爭的最核心力量。每個群體都有自己的邏輯與機制，塑造著群體內成員的旨趣與策略：行政管理專業領域的組織和生產方式、部門文化、政府構造以及政治體系的規則等。

——專家，無論是學者還是外行，分析行政的功能障礙、進行診斷并公布建議。他們同為行政變革知識市場的構成分子，身份地位卻大不相同：具有社會地位的高級官員，擁有對行政進行鑒定判斷的絕對權力；掌握官僚制知識的專家（法學家、經濟學家、管理人員、社會學家、顧問）力圖鞏固和增強在國家行政機關中的影響力；某些政黨或利益集團中的非專家人士，熱衷于對納稅人或是公共服務用戶的相關問題進行診斷分析，希望得到政府重視……分析這些行動者組成不同行政專家群體的過程至關重要，尤其要考量他們為構建和推廣自身觀點以及壟斷特定行政學問領域所實施的戰略。高級官員于是成為國家改革的專家，并積極采取政府內部自下而上的社會流動（mobilité sociale ascendante）戰略，以期占據行政改革“顧問”之職。同樣，專業學者和咨詢事務所對行政運作進行診斷并提供理性化改革所需的專業技術，通過自身的專業網絡影響著改革進程。我們在這里使用“專業可行性”（viabilité professionnelle）概念，以描述專業戰略框架下群體在政府中確立自身知識有用性及合理性并爭取壟斷地位的能力。

——“改革構型”的第二個參與者群體對應改革產生的行政維度，即我們所謂的橫向的或集權的政府行動者，他們負責對官僚制度進行干預。很少有政府行動者掌握足夠的資源和合法的地位，以要求建立覆蓋所有部門的橫向規則、制定和強制推行某項行政體系改革計劃。因此，我們優先考慮經濟與財政部（尤其是預算局或預測局）以及公共職能部（行政與公共職能管理總局），其次是內政部（地方政府管理總局與行政管理總局），根據這些橫向部在解決自身所面臨問題時體現的有用性、可行性和切合性，來研究其對改革的推動、建構、支撐或阻礙作用。這些部門爭相提出各自主張，涉及行政文化、行動綱領以及締結聯盟等方方面面，以期在政府中推行有利于自身利益的行政運作標準。我們將使用“行政可行性”⁽⁹⁾（viabilité admin-istrative）闡明中央各部官員是如何根據有用性、技術可行性以及與價值觀、常規和利益的切合性來為改革劇目背書的。

——“改革構型”的第三個參與者群體對應政治領域。外國經驗清楚表明，將官僚主義改革提上議事日程高度依賴于政治領導人及其團隊和黨派的承諾。在法國，重要的是理解行政改革中行政任職者的承諾形式，首先是總理，還有總統，以及極少數情況下的國會議員。多重利好構成了這些承諾投資的基礎。首先，行政改革有助行政機關構建“戰略身份”⁽¹⁰⁾或自身威信⁽¹¹⁾（一種自我展示、象征品牌），以便在競爭激烈的選舉環境中爭取支持。批評行政管理并呼吁對其進行改革，可以成為一種集結對官僚制懷有敵對情緒的選民的方式。另一益處關于韋伯所謂的“官僚行政方向”：改革可以確保國家機器（尤其是高層隊伍）忠于新的政治計劃，因為它重新肯定了行政精英的重要作用，賦予了他們新的職能，并鞏固了他們的政治地位。行政改革還反映了與行政能力重新編排有關的權力問題，這是公共政治發展過程中必不可少的條件。改革行政是為了（更好地）統治，這個目標得到了政治精英的捍衛，他們希望通過可靠的行政管理提供可靠的公共政策與公共福利，以保持自己的可信度，確保在今后的選舉中獲勝。這也反映了其他許多群體的訴求，如經濟界主張工作更為高效、結構更為緊湊、程序更為精簡的行政管理，期待減少強制性征稅（prélèvements obligatoires）的公共政策早日出臺，或重新獲得由政府完全承擔集體福利的領域。這樣的群體聯盟有助于福利國家的建設，它們將捍衛能夠保障權利平等的行政制度。從另一角度來看，改革行動可能源自行政體系明顯而客觀的缺陷。面對其成本過高、效率低下或內部功能失調等問題，執政者們不得不著手解決。無論如何，決意實施行政體系改革絕非易事，因為這些改革能增加威信、鞏固政權，亦能破壞基底導致功虧一簣。我們將改革成為政治行政部門身份建構與管理戰略核心的方式稱為“政治可行性”⁽¹²⁾（viabilité politique）。

我們認為，“改革構型”不是一成不變的給定條件，而是不斷更新的探索結構，是三個要素（專家、行政、政治）之間按照特定的行動邏輯相互依賴而構成的一種相對秩序。該研究方法側重于理解三個參與者群體及其所在機構之間的相互作用、多重因果關系以及結構效應。從某種意義上說，我們的觀點與約翰·金登的公共政策多源流理論（three streams theory）（問題源流、政策源流、政治源流）⁽¹³⁾并不遙遠，與布魯諾·若貝爾區分三個生成論壇（科學論壇、政治論壇、公共政策社群論壇）⁽¹⁴⁾的研究也很相近。然而，我們認為這些研究方法過于重視各要素的自主性，將它們之間的相互作用關系考慮得過于簡單：思想觀念從一個群體流通到另一個群體，短暫而幾乎偶然的交鋒帶來“機會窗口”，推動彼此間利益與主張在此匯聚。在不低估各領域相對自主性的情況下，改革構型研究法更加重視相互依存和相互結構的機制。不同群體參與者之間并不是相互獨立的，而是以下列三種方式相互作用。首先，三個參與者群體的策略之間及其所在機構的結構效應之間相互制約。眾多關于政府管理科學的研究⁽¹⁵⁾表明，行政管理知識能否得到發展，取決于政府是否對其認可與支持。同樣，政治精英的策略能否被采納，取決于其調動的專門知識是否具有可用性。其次，基于相互依賴關系的研究方法并不排除對不對稱現象的思考。改革構型的某個維度可能具有因果決定性，即可以解釋對改革劇目的選擇。例如在1970年代，政治黨派變量占主導地位，并強烈影響著行政相關正統專業知識的重構。相反，1980年代下半葉，行政管理顧問所積累的專業知識的扎實性及其在政治背景下的可行性，影響當權者在尋求政治上可行的解決方案時所采取的立場。最后，構型研究方法便于對改革階段與劇目的變化進行歷時思考。三個要素（專業、行政、政策）之中任何一方的每一絲變化都影響著改革構型內部的相互作用關系，也影響著官僚行政的問題，從而導致改革劇目發生改變。三個要素身上的變化可能與外部原因（技術變化、經濟變化、社會變化）有關，但它們將經過改革構型的過濾：專家們可以抓住經濟環境變化的機會來鞏固或重新部署其權限范圍；這種變動還可能導致新專家的加入；中央各部也將作出反應，采取能夠維持自身地位的行政改革政策。

以改革構型為研究視角具有雙重優勢。它使我們能夠同時考量可以解釋國家改革現象的多個變量，并把握形形色色的改革參與者所帶來的綜合影響。它還提供了一個復雜的解釋模型，該模型關注多重因素，使這些因素在穩定和偶發的關系構型中明確化。⁽¹⁶⁾