三、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中存在的主要問題

經(jīng)過多年的探索和努力，特別是黨的十八大以來，我國主要食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢穩(wěn)中向好，呈現(xiàn)總體平穩(wěn)、持續(xù)向好的發(fā)展態(tài)勢。然而受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體小而分散，生產(chǎn)方式落后，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)地環(huán)境污染嚴(yán)重等問題制約，當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題隱患仍然存在。食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件頻發(fā)的態(tài)勢并沒有得到有效遏制。隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民消費水平的提高，人們的健康安全意識逐漸增強，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題已成為人們廣泛關(guān)注的社會焦點問題。

（一）2016年食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險事件

2016年我國發(fā)生了一系列農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，暴露出食用農(nóng)產(chǎn)品在重金屬污染、農(nóng)獸藥殘留、添加劑濫用、違法生產(chǎn)加工等方面的安全隱患，典型事件見表2-8。產(chǎn)生這些隱患的成因非常復(fù)雜，主要是小規(guī)模、分散化的食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體影響了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提升，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的立體交叉污染較為嚴(yán)重且難以在短時期內(nèi)有效解決，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系尚不完善，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體自律意識不強等多種因素。

表2-8　2016年發(fā)生的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全熱點典型事件

（續(xù)表）

（續(xù)表）

（續(xù)表）

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、央視網(wǎng)等媒體報道整理形成。

（二）食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險在各個環(huán)節(jié)均有隱患

從供應(yīng)鏈的角度來分析，我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險事件的發(fā)生體現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、加工環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)等供應(yīng)鏈全過程。

1.生產(chǎn)環(huán)節(jié)：生產(chǎn)環(huán)境污染嚴(yán)重，化學(xué)品施用量超標(biāo)

我國農(nóng)村生活污水每年超過80億噸，但污水處理率不到10%，絕大多數(shù)污水直接排放至農(nóng)田、河流中。此外，生活垃圾污染也不容忽視，有調(diào)查顯示，67.5%的農(nóng)村受訪者表示自己家鄉(xiāng)垃圾無序堆放問題嚴(yán)重，我國農(nóng)業(yè)大省平均每省每年由于禽畜養(yǎng)殖產(chǎn)生的糞便超過4000萬噸，除去作為養(yǎng)料進(jìn)行資源化利用外，部分畜禽糞便得不到有效處理成為污染物。這些糞便和土壤中的殘留化肥、農(nóng)藥通過大氣沉降和雨水沖刷的形式進(jìn)入環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品中，極易造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境污染。[41]同時，農(nóng)藥獸藥殘留標(biāo)準(zhǔn)仍不健全。2016年通過的《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》（GB 2763-2016）中規(guī)定了433種農(nóng)藥在13大類農(nóng)產(chǎn)品中4140個殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，[42]涉及的農(nóng)藥種類為日本的59.8%，殘留指標(biāo)數(shù)目為日本的14.8%（圖2-7）。可見我國農(nóng)藥殘留指標(biāo)數(shù)目和指標(biāo)涉及的農(nóng)藥種類與國際上都存在著巨大差異。

數(shù)據(jù)來源：中國質(zhì)量新聞網(wǎng)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化學(xué)品施用量雖然逐步控制，但施用量仍然很大。這里以農(nóng)藥使用為例，做簡單的分析。數(shù)據(jù)顯示，1993年我國農(nóng)藥使用量為84.48萬噸，1995年我國農(nóng)藥使用量則突破了100萬噸，達(dá)到了108.7萬噸；2006年農(nóng)藥使用量超過150萬噸，達(dá)到153.71萬噸，2014年則達(dá)到了180.69萬噸的高峰（圖2-8）。與1993年相比，2014年的農(nóng)藥使用量增長將近100萬噸，是1993年的2.14倍，22年間的農(nóng)藥使用量年均增長率達(dá)3.52%，按這一增長率，2016年我國農(nóng)藥使用量將接近200萬噸。此外，《2016年中國國土資源公報》數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年年末，全國耕地面積為20.24億畝，因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積504.45萬畝，通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積439.5萬畝，年內(nèi)凈減少耕地面積65.25萬畝。由此估算，2016年我國每公頃耕地平均農(nóng)藥使用量可能超過13.39公斤。

我國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥施用量持續(xù)上漲，與發(fā)達(dá)國家的農(nóng)藥施用量形成了鮮明的對比。以英國為例，英國是歐盟最主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國之一。英國使用的農(nóng)藥種類中以除草劑為主，2005年以前，除草劑每年使用量均在2萬～2.5萬噸，近年來由于使用更高活性、更低用量的除草劑替代產(chǎn)品，除草劑用量大幅下降。2011年至2013年間，每年除草劑用量僅為7500噸左右。殺菌劑用量年度間變化不大，每年均在5000～6000噸；殺蟲劑用量很少，2000年前后每年用量在1500噸左右，近年用量持續(xù)降低，2011年之后每年用量僅有600～700噸。[43]

農(nóng)藥是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必不可少的投入品，對于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收功不可沒。但由于農(nóng)藥施用量過大，加之施藥方法不夠科學(xué)，農(nóng)藥施用后，在土壤中的殘留為50%～60%，且不易降解，由此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)殘留超標(biāo)的問題，成為不安全農(nóng)產(chǎn)品的源頭。目前我國是世界第一農(nóng)藥生產(chǎn)和施用大國，最大程度地降低農(nóng)藥施用量刻不容緩。

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》整理形成。

2.加工環(huán)節(jié)：加工標(biāo)準(zhǔn)體系相對滯后，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率低

目前，我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全加工標(biāo)準(zhǔn)和信息體系建設(shè)仍較為落后。據(jù)農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《2014—2018年農(nóng)產(chǎn)品加工（農(nóng)業(yè)行業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)規(guī)劃》，擬通過梳理現(xiàn)有的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的特點，重點制（修）訂農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)122項。[44]盡管如此，在5000項農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，農(nóng)產(chǎn)品加工標(biāo)準(zhǔn)僅有701項，占總數(shù)的14%。在現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品加工體系中，又存在缺乏系統(tǒng)性、基礎(chǔ)研究薄弱、針對性不強、結(jié)構(gòu)不合理、實施效果不明顯等問題。與此同時，我國小而分散的加工企業(yè)和作坊構(gòu)成了我國食用農(nóng)產(chǎn)品加工行業(yè)的主體，其生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，技術(shù)落后，標(biāo)準(zhǔn)化實施程度很低，且一味節(jié)省生產(chǎn)成本而降低對保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的投入，致使食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與加工存在較大的風(fēng)險。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)轉(zhuǎn)型升級滯后，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不協(xié)調(diào)、不匹配。據(jù)農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《全國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》提出，到2020年，力爭農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比達(dá)到2.4:1，主要農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率達(dá)到68%左右，即便如此，也仍然明顯低于發(fā)達(dá)國家當(dāng)前的3.4:1與80%的水平。[45]

3.流通環(huán)節(jié)：供應(yīng)組織化程度低，溯源體系建設(shè)尚不完善

當(dāng)前，我國食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)組織化程度較低，難以結(jié)成有效的供應(yīng)鏈合作伙伴，不僅表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品流通過程中中間環(huán)節(jié)多、鏈條長，還體現(xiàn)在食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)組織中主體的自組織能力較差，核心主體管理、協(xié)調(diào)整個流通環(huán)節(jié)的作用不明顯。同時，食用農(nóng)產(chǎn)品因其易腐性、時鮮性的特性，對運輸和倉儲條件的要求較高。而我國食用農(nóng)產(chǎn)品的物流運輸設(shè)備落后，缺乏嚴(yán)格的保鮮技術(shù)和防菌設(shè)備等運輸條件，運輸過程中的操作不善或外界環(huán)境的突然變化都可能導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的腐爛、變質(zhì)，造成農(nóng)產(chǎn)品的損耗，并容易形成大批有害細(xì)菌與微生物的侵入與繁殖，導(dǎo)致食源性疾病的發(fā)生與擴散。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前我國綜合冷鏈流通率僅為19%，而美、日等發(fā)達(dá)國家的冷鏈流通率達(dá)到85%以上。[46]目前，在國家范圍內(nèi)建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系以加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制已成為一種發(fā)展趨勢。為此，在農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈建設(shè)的過程中，我國正逐步引入農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯體系，試圖借助可追溯體系的作用，對農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈中的矛盾和弊端等進(jìn)行解決。農(nóng)產(chǎn)品可追溯體系在我國起步較晚，盡管已取得了初步的成效，但仍面臨著溯源過程中對農(nóng)產(chǎn)品的全程監(jiān)控關(guān)注度不夠，可追溯過程中各部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)難度大，以及可追溯體系建設(shè)資金投入缺口大等問題。[47]而食用農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)、加工、流通過程中的標(biāo)準(zhǔn)化實施程度低也為溯源體系的建設(shè)產(chǎn)生了較大的阻礙，制約著食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提升。

4.消費環(huán)節(jié)：消費者缺乏對食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的認(rèn)知水平

頻發(fā)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險事件引發(fā)了消費者對食用農(nóng)產(chǎn)品的極大擔(dān)憂，引起了消費者的廣泛關(guān)注。但消費者對食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的認(rèn)知水平仍然較低，難以有效地區(qū)分食用農(nóng)產(chǎn)品的安全性，食物中毒事件仍時有發(fā)生（表2-9）。

表2-9　2013—2015年間我國發(fā)生的食物中毒情況統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源：國家衛(wèi)生計生委。

2015年，國家衛(wèi)生計生委收到食物中毒事件報告169起，中毒5926人，死亡121人（表2-9）。其中，微生物性食物中毒事件中毒人數(shù)最多，占全年食物中毒總?cè)藬?shù)的53.7%，主要是由沙門氏菌、副溶血性弧菌等引起。有毒動植物及毒蘑菇引起的食物中毒事件報告起數(shù)和死亡人數(shù)最多，分別占全年食物中毒事件總報告起數(shù)和總死亡人數(shù)的40.2%和73.6%。中毒因素包括毒蘑菇、未煮熟四季豆、烏頭、鉤吻、野生蜂蜜等，其中，毒蘑菇引起的食物中毒事件占該類事件總起數(shù)的60.3%。化學(xué)性食物中毒則主要由亞硝酸鹽、毒鼠強、氟乙酰胺及甲醇等引起[48]（可參見本書第十三章的相關(guān)內(nèi)容）。由于消費者處于信息不對稱的弱勢地位，無法有效辨別食用農(nóng)產(chǎn)品的安全性，使得食物中毒事件常有發(fā)生，而“三品一標(biāo)”類的安全農(nóng)產(chǎn)品的價格偏高，普通消費者難以承受。為此，政府亟須對食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全嚴(yán)格監(jiān)管，防范食物中毒刻不容緩。

5.全程監(jiān)管存在困境，預(yù)警應(yīng)急能力相對不足

由于食用農(nóng)產(chǎn)品與食品從生產(chǎn)—加工—銷售需經(jīng)過一個長且復(fù)雜的食品安全監(jiān)管鏈條，該鏈條上的每一環(huán)節(jié)都可能成為誘發(fā)食品安全問題的關(guān)鍵節(jié)點。誘發(fā)食品安全的危害因素隨著流通在食品供應(yīng)鏈中傳遞，像蝴蝶效應(yīng)一樣不斷集聚和放大，極易造成食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件或食物中毒衛(wèi)生事件的發(fā)生。盡管目前我國農(nóng)產(chǎn)品與食品實施相對集中的監(jiān)管體制，但食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管過程仍暴露出一系列的問題。一是各監(jiān)管部門間合作的實質(zhì)是稀缺資源產(chǎn)權(quán)間的讓渡，合作狀態(tài)為實現(xiàn)食品安全有序監(jiān)管的長期集體行動協(xié)議。該協(xié)議的順利達(dá)成、具體實施和過程監(jiān)督等環(huán)節(jié)極易出現(xiàn)機會主義行為（該行為的產(chǎn)生易致額外疊加的交易費用）與外部經(jīng)濟效應(yīng)（來源于部門間的潛在收益與潛在成本差異），進(jìn)而導(dǎo)致食品安全監(jiān)管部門間的合作困難重重。二是由于各監(jiān)管主體的有限理性及與外部性相關(guān)的高昂交易成本，不穩(wěn)定合作關(guān)系中的各監(jiān)管主體難以預(yù)料到所有的或然狀態(tài)，且合作各方均不能以一己之力改變合作收益方式（形成可轉(zhuǎn)變的食品安全監(jiān)管模式）。這種合作基礎(chǔ)將導(dǎo)致各監(jiān)管部門職能范圍模糊、整體約束缺乏、合作利益不均衡等一系列合作困境。[49]三是預(yù)警應(yīng)急能力有限。我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險預(yù)警體系尚處于起步階段，預(yù)警管理責(zé)任主體不明確，管理制度缺位，預(yù)警技術(shù)裝備手段落后，難以應(yīng)對突發(fā)性事件。[50]雖然目前我國食品安全的輿情熱點由2015年的81.5%下降至2016年的56.7%，下降了24.8%，但以消費者教育為特征的“風(fēng)險提示”增長迅速。[51]面對突發(fā)性的質(zhì)量安全風(fēng)險事件和負(fù)面輿情信息，政府各部門未有明確的職能范圍，使得權(quán)責(zé)邊界模糊不清且缺乏協(xié)商機制，各部門之間合作實施聯(lián)合監(jiān)管的過程很難展開。為此，食品安全監(jiān)管體系亟待深化協(xié)同機制，根據(jù)各監(jiān)管部門事權(quán)劃分財權(quán)，在理清事權(quán)的基礎(chǔ)上強化食品安全的屬地責(zé)任，并亟須構(gòu)建合理的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全預(yù)警系統(tǒng)，以防范質(zhì)量安全風(fēng)險并快速有效地解決突發(fā)性質(zhì)量安全事件。