二、食用農產品質量安全監管體系建設進展

食用農產品質量安全是食品安全的源頭，事關人民群眾身體健康和生命安全，事關農業農村經濟可持續發展和全面建成小康社會目標實現。[35]2016年是全面建成小康社會決戰決勝階段的重要之年，也是供給側結構性改革的攻堅之年和“十三五”規劃的開局之年。繼續做好農產品質量安全監管工作，鞏固平穩向好的發展態勢，任務艱巨、責任重大。各級政府繼續高度重視農產品質量安全問題，努力銜接并協調保持《農產品質量安全法》和新《食品安全法》兩法并行，努力促使農產品質量安全監管橫向到邊、縱向到底，形成一個完整的體系。同時，將農產品質量安全監管與農業產業發展、現代農業建設緊密結合起來，堅持執法監管和標準化生產“兩手抓”“兩手硬”，逐步探索出一套符合中國國情和農情的監管模式，推進監管能力和制度機制建設，切實保障農產品消費安全，努力確保不發生農產品重大質量安全事件。

（一）監管體系不斷完善

食用農產品質量安全監管體系是一個國家食品安全管理水平的重要標志。我國食用農產品質量安全監管體系建設起步較晚，始于20世紀80年代。經過30余年的努力，我國已初步建成相對完備的監管體系。2016年，我國食用農產品質量安全監管體系得到進一步優化。

1.監管機構逐步健全

農產品質量安全關系公眾身體健康和農業產業發展，是農業現代化建設的重要內容。截止到2016年年底，全國所有省、自治區、直轄市、86%的地市、75%的縣（區、市）、97%的鄉鎮建立了農產品質量安全監管機構，落實監管人員11.7萬人。31個省、自治區、直轄市、276個地市和2332個縣（區、市）開展了農業綜合執法。組織開展全國農產品檢測技術比武練兵活動，不斷提高執法檢測的能力和水平。深化實施全國農產品質量安全檢驗檢測體系建設規劃，國家和地方已安排投資130億元，支持建設部、省、地、縣四級農產品質檢機構3332個，其他質檢機構1821個（圖2-6），落實檢測人員3.5萬人，每年承擔政府委托檢測樣品量1260萬個。

2.農產品質量安全縣創建活動深入推進

根據國務院統一部署，2016年農業部繼續深入開展國家農產品質量安全縣創建活動，以“菜籃子”產品主產縣為重點，“產”“管”并舉，推動各地落實屬地管理責任，探索建立有效的監管模式，以點帶面，整體提升農產品質量安全監管能力和水平。在創建內容上，主要圍繞化學投入品監管、標準化生產、打擊違法違規行為、監管體系建設、制度機制創新等8個方面開展，突出了責任落實、全程監管、能力提升和社會共治。在創建方式上，按照國家定標準、縣創、省評、部公布征詢意見的方式確定。在考核評價上，由工作考核、質量安全水平和群眾滿意度三部分組成，引入第三方評價機制，讓數據說話、讓群眾說了算。

資料來源：農業部歷年例行監測信息。

自2014年創建活動開展以來，各級農業部門以農產品質量安全縣創建為抓手，落實責任，加大投入，創新機制，大力推進標準化生產和法制化監管，取得了積極進展和成效。2016年，農業部命名首批北京市房山區等103個縣為“國家農產品質量安全縣”，山東省威海市等4個市為“國家農產品質量安全市”（表2-1、表2-2）。據統計，平均每個縣三級監管人員數量由創建前200多人增加到400多人，每年財政預算由30萬元增加到200萬元，農產品定量檢測數量由300個增加到800個，培訓監管人員1200人次。平均每個試點縣監管人員數量由創建前200多人增加到400多人，質量安全縣的監測合格率達99.3%、群眾滿意度達90%，比創建前分別提高2個和20個左右百分點。目前，北京、上海、浙江等省、直轄市提出整建制推動農產品質量安全創建。30個省同步開展省級創建工作，已創建省級質量安全縣477個。試點縣可以探索建立行之有效的農產品質量安全監管模式，努力打造標準化生產、全程監管、監管體系建設、社會共治的樣板區，示范帶動地方全面提升農產品質量安全監管能力和水平。下一步，農業部門將鞏固創建成果，把質量安全縣打造為標準化生產、全程監管、體系建設、社會共治的樣板區，總結推廣好經驗好做法，同時擴大創建范圍，2017年將再確定200個創建試點單位，力爭“十三五”末覆蓋所有“菜籃子”產品主產縣，帶動農產品質量安全工作邁上新臺階。

表2-1　第一批國家農產品質量安全縣名單

表2-2　第一批國家農產品質量安全市名單

省（區、市）　質量安全市　省（區、市）　質量安全市

山東省　威海市　四川省　成都市

廣東省　云浮市　陜西省　商洛市

3.風險評估能力明顯提升

我國農產品質量安全監管和風險評估體系經過十幾年自上而下的組織管理體系的構建和發展，形成了四級風險評估研究和監管體系，實現了對食用農產品從“農田到餐桌”的全程質量安全管理。這兩個分別由衛生部門和農業部門牽頭負責管理實施的質量安全風險控制體系構成了中國人餐桌上的安全保障。近年來，根據《農產品質量安全法》《食品安全法》和《食品安全法實施條例》規定，農業部全面推進農產品質量安全風險評估工作，健全風險評估體系，建有1個國家農產品質量安全風險評估機構（在中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所掛靠）、100家專業性或區域性風險評估實驗室、145家主產區風險評估實驗站和10000多個風險評估實驗監測點。

國家農產品質量安全風險評估體系是以國家農產品質量安全風險評估機構為龍頭，以農業部專業性和區域性農產品質量安全風險評估實驗室為主體，以各主產區農產品質量安全風險評估實驗站和農產品生產基地質量安全風險評估國家觀測點為基礎。重點圍繞“菜籃子”“果盤子”“米袋子”等農產品，從田間到餐桌全程的每個環節進行跟蹤調查，發現問題，針對隱患大、問題多的環節進行質量安全風險評估。評估對象有蔬菜、果品、茶葉、食用菌、糧油產品、畜禽產品、生鮮奶、水產品等。對農產品生產過程中的病蟲害發生狀況及農藥、植物生長調節劑等化學品使用種類、次數、濃度等進行詳細調查并進行樣品采集，對農藥殘留及其他植物調節劑進行檢測分析，對農產品的收、貯、運等各個環節進行質量安全風險評估。2016年度國家農產品質量安全風險評估財政專項，共設15個評估專項，37個評估項目；組織開展四次例行監測，全年各級農業部門定量檢測抽檢樣品90余萬個，為科學監管提供有力支撐（表2-3）。對例行監測沒有覆蓋的糧食、油料、水生蔬菜等重要農產品開展專項監測，實施農藥及農藥殘留、獸藥及獸藥殘留、飼料及飼料添加劑、水產品藥物殘留四個監控計劃，同時設立農產品質量安全風險隱患基準性驗證評估項目、農產品質量安全突發問題應急處置項目和農產品質量安全風險交流項目。

表2-3　2012—2016年間我國農產品質量安全風險評估發展情況

資料來源：根據中央1號文件、農業部農產品質量安全監管相關文件整理而得。

5.可追溯平臺建設取得突破性進展

食用農產品質量安全追溯是一種有效管用的監管模式，它能及時發現問題、查明責任，防止不安全產品混入。近年來，農業部以及部分省、市在種植、畜牧、水產和農墾等行業開展了農產品質量安全追溯試點工作。但試點相對分散、信息不能共享，難以發揮應有的作用。2014年，經國家發改委批準，我國農產品質量安全可追溯體系建設正式破題，納入《全國農產品質量安全檢驗檢測體系建設規劃（2011—2015）》，總投資4985萬元。農業部已增設追溯管理部門，國家級農產品質量安全追溯管理信息平臺和農產品質量安全追溯管理信息系統即將進入正式建設階段。2016年1月27日，國家農產品質量安全追溯管理信息平臺建設項目正式由國家發展和改革委員會以發改農經[2015]625號批準建設，并進行國內公開招標。2016年3月1日，農業部對項目進行批復：項目概算總投資4381萬元，其中工程建設費用3865.14萬元，工程建設的其他費用430.33萬元，預備費為85.53萬元，資金來源為中央預算內投資。此外，農業部印發了農產品質量安全追溯體系建設指導意見，加快追溯信息平臺建設步伐，制定相關技術標準和規范，編制農產品質量安全追溯試運行方案，做好試運行前期準備工作，在6省部署開展食用農產品合格證制度試點，構建以產地準出、市場準入為核心的全鏈條監管機制。四川省投入3790萬元支持追溯體系建設，將2128家生產經營主體納入平臺管理，使用追溯碼超過2億張；山東省利用大數據繪制“放心韭菜地圖”，覆蓋全省韭菜種植面積0.5畝以上的所有生產經營主體；上海市推行農產品生產檔案電子化管理，對202家蔬菜園藝場、321個合作社、559個水產養殖場實行動態監管。

（二）專項整治取得階段性成效

整個“十二五”期間，農業部持續實施農藥、“瘦肉精”、生鮮乳、獸用抗菌藥、水產品、生豬屠宰、農資打假等專項治理行動。全國共查處各類問題事件17萬余起，查處案件6.8萬件。2016年，農業部在鞏固已有整治成果的基礎上，部署開展了禁限用農藥、獸用抗菌藥、“三魚兩藥”（三魚：大菱鲆、烏鱧、鱖魚；兩藥：孔雀石綠、硝基呋喃）、生豬屠宰、“瘦肉精”、生鮮乳、農資打假7個專項治理行動，切實解決面上存在的突出問題。

1.農資市場秩序穩中向好

農資質量是食用農產品質量安全的重要保證。2016年是我國連續第16年在農業生產重點時節開展農資打假專項治理行動，各級農業部門認真履行農資打假牽頭職責，會同公安等部門嚴厲打擊制售假劣農資違法犯罪行為，有效維護了農民合法權益，切實保障了農業生產安全和農產品質量安全，農資質量明顯好轉。據統計，2016年全國農業、工商、質監等部門共出動執法人員251萬人，檢查農資生產經營主體132萬個，整頓市場43.2萬個，為農民挽回經濟損失6.2億元（表2-4）。為震懾不法分子，農業部對外公布2016年農資打假十大典型案件，其中農藥案3件，種子案3件，獸藥案3件，飼料案1件。總體來看，農資打假能力水平不斷提升、農資市場不斷凈化，整體農資質量狀況趨穩向好，為保障我國食用農產品質量安全奠定了基礎。

表2-4　2012—2016年間全國農資打假執法情況

數據來源：農業部。

2.監管打擊力度持續增強

近年來，各地農業部門堅持問題導向原則，認真履職、主動出擊，全系統上下聯動，共出動執法人員454萬人次，檢查生產經營企業235萬家次，查處問題3.4萬個起，為農民挽回經濟損失5.5億元（表2-5），有效維護了消費者合法權益，切實保障了農產品質量安全。與此同時，農業部向社會公布9個農產品質量安全執法監管典型案例，供各地農業部門學習借鑒，推動加大農產品質量安全執法監管力度，其中2016年典型案例有3例（表2-6）。

表2-5　2009—2016年間全國農產品質量安全執法情況

表2-6　全國農產品質量安全執法監管典型案例

數據來源：農業部

（三）標準化體系建設成果顯著

食用農產品標準化生產是保障和提升質量安全的治本之策，也是轉變農業發展方式和建設現代農業的重要抓手。[36]農業部積極推進質量安全標準化體系建設，取得了顯著的成果。

1.農殘標準制修訂工作進程加快

2005年，我國時隔24年后首次修訂食品農藥殘留監管的唯一強制性國家標準——《食品中農藥最大殘留限量（GB2763-2005）》；2012年，我國再次對GB2763開展修訂，新標準涵蓋了322種農藥在10大類農產品和食品中的2293個殘留限量，較原標準增加了1400余個，改善了之前許多農殘標準交叉、混亂、老化等問題；2014年，國家衛計委、農業部聯合發布了涵蓋387種農藥在284種（類）食品中3650項限量標準的GB2763-2014，其中1999項指標國際食物法典已制訂限量標準，我國有1811項等同于或嚴于國際食物法典標準。[37]同期，農業部還組織制定了《加快完善我國農藥殘留標準體系工作方案（2015—2020）》，計劃用5年時間新制定農藥殘留限量標準及其配套檢測方法7000項，基本健全我國農藥殘留標準體系。[38]“十二五”期間，在農產品標準制修訂上，制訂了農藥殘留限量標準4140項、獸藥殘留限量標準1584項，農業國家標準行業標準1800余項，清理了413項農殘檢測方法標準。各地因地制宜制定了1.8萬項農業生產技術規范和操作規程，加大農業標準化宣傳培訓和應用指導，農業生產經營主體安全意識和質控能力明顯提高。2016年，農獸藥殘留標準制（修）定步伐進一步加快，新制定農獸藥殘留限量標準1310項、農業國家行業標準307項，標準化生產水平穩步提升（見表2-7）。

表2-7　GB2763-2005年、2012年、2014年基本情況對比

數據來源：GB2763。

2.標準化示范扎實推進

2016年，繼續穩步開展“三園兩場”標準化創建，引導龍頭企業、合作社和家庭農場實行按標準生產。穩步發展無公害、綠色、有機和地理標志農產品，在嚴格把關的基礎上新認證產品1.3萬個，擴大了特色優質農產品品牌的覆蓋面和影響力，推動各地圍繞優勢產業、主導品種制訂標準化生產技術規范。[39]伴隨標準化生產的扎實推進，農產品質量水平穩步提高，品牌影響力日益彰顯，農產品供給逐步向中高端邁進，消費者吃得好、吃得安全的需求日益得到滿足。“三品一標”總數接近10.8萬個，逐漸成為人們購物籃里的“常客”。無公害農產品、綠色食品、有機食品、農產品地理標志分別達到7.8萬個、2.4萬個、3844個、2004個。產地規模穩定擴大，全國有效無公害農產品產地超過3.5萬個、種植面積達到1604萬公頃，綠色食品原料標準化生產基地達到696個、面積為1100萬公頃，有機農業示范基地達到24個、面積為169萬公頃，農產品地理標志示范基地達到20個，這些產地基本實現了環境良好、生態穩定、產品安全的有機統一，達到了農業增效、農民增收、農村增綠的三生共贏效果。[40]