二、我國社區(qū)矯正執(zhí)行及檢察監(jiān)督中存在的問題

（一）我國社區(qū)矯正執(zhí)行中存在的問題分析

1.社區(qū)矯正制度法律尚不夠健全，程序保障不足

目前社區(qū)矯正的法律依據(jù)主要是2011年5月1日正式施行的《刑法修正案（八）》中有關(guān)社區(qū)矯正制度的規(guī)定和2012年3月1日“兩高兩部”出臺(tái)的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，社區(qū)矯正法還未制定實(shí)施。各地區(qū)根據(jù)上述法律文件的指示，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定了一系列的法律文件。以安徽省為例，根據(jù)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，安徽省有關(guān)司法部門為指導(dǎo)本省的社區(qū)矯正工作，陸續(xù)發(fā)布了《安徽省社區(qū)矯正試點(diǎn)工作方案》、《安徽省社區(qū)矯正對(duì)象考核獎(jiǎng)懲辦法（試行）》，合肥市有關(guān)政法部門也聯(lián)合出臺(tái)了《合肥市社區(qū)矯正審前調(diào)查評(píng)估實(shí)施辦法》、《合肥市社區(qū)志愿服務(wù)行動(dòng)實(shí)施方案》等等文件，以上辦法的實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)矯正工作起到了一定的指導(dǎo)作用。但由于部分還是試行規(guī)定，對(duì)于試行時(shí)間、評(píng)估結(jié)果沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)了先后發(fā)布的地方實(shí)施細(xì)則與《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》不協(xié)調(diào)的情形。例如，關(guān)于假釋犯相關(guān)法律文書的送達(dá)時(shí)間問題。2006年試行的《安徽省社區(qū)矯正工作流程》中明確規(guī)定“應(yīng)在出監(jiān)之日起7日內(nèi)送達(dá)戶籍所在地的司法局”，但在《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》中規(guī)定“應(yīng)在其判決、裁決生效起三個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)至居住地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)”。兩個(gè)法律文件內(nèi)容的矛盾導(dǎo)致地方機(jī)關(guān)執(zhí)法沒有統(tǒng)一的依據(jù)，^[8]使得實(shí)踐工作銜接不當(dāng)，權(quán)責(zé)不明，甚至脫管、漏管現(xiàn)象。另外法律制度的不完善也導(dǎo)致后續(xù)工作中出現(xiàn)執(zhí)行力、監(jiān)督問題難以得到解決，嚴(yán)重阻礙了社區(qū)矯正制度的持續(xù)發(fā)展。

2.社區(qū)矯正制度的實(shí)施主體不夠明確

社區(qū)矯正制度的實(shí)施主體，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的工作人員構(gòu)成。但在我國社區(qū)矯正制度的實(shí)施主體權(quán)限缺乏法律的明確授權(quán)，導(dǎo)致主體不明。譬如，與之相似的人民法院審判權(quán)是通過《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國人民法院組織法》等法律所賦予，國家機(jī)關(guān)工作人員在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施其相應(yīng)的行為。而對(duì)于社區(qū)矯正制度的實(shí)施主體，《刑法修正案（八）》刪除了原刑法中由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行的規(guī)定。也就是說社區(qū)矯正的具體工作不再由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，那么正常情況下，應(yīng)由司法行政部門承擔(dān)。然而司法行政部門的執(zhí)行權(quán)限卻沒有得到法律的確認(rèn)。^[9]雖然《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》中對(duì)于司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行社區(qū)矯正制度的職權(quán)有相關(guān)的規(guī)定，但《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》并非全國人民代表大會(huì)表決通過的法律，因此，司法行政部門的執(zhí)法權(quán)限仍未得到明確，這使得在社區(qū)矯正制度的執(zhí)行實(shí)踐中主體模糊、管理分散，監(jiān)督工作難以開展。

3.社會(huì)矯正制度缺乏社會(huì)認(rèn)同且適用率較低

社會(huì)矯正制度缺乏社會(huì)認(rèn)同的主要原因有以下兩點(diǎn)：首先是受重刑主義思想的影響。《刑法修正案（八）》中明確規(guī)定，對(duì)于管制、緩刑、假釋必須進(jìn)行社區(qū)矯正。但是受傳統(tǒng)的重刑主義思想“治世用重刑”的影響，在人民群眾的心中，如果一個(gè)人觸犯了法律，卻沒有受到監(jiān)禁刑類型的處罰，是違反公平正義的。只有處以重刑，才能震懾犯罪、懲罰犯罪分子以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。圖3為我國2013-2014年進(jìn)行社區(qū)矯正的人數(shù)統(tǒng)計(jì)，從圖中可以看出我國進(jìn)行社區(qū)矯正的人數(shù)較少，與我國一百多萬的服刑總?cè)藬?shù)相比是非常少的。這種慣性思維的存在，使得人們很少將人道主義與刑罰的目的聯(lián)系起來，導(dǎo)致社會(huì)矯正制度缺乏社會(huì)認(rèn)同感，公眾參與率低，給社區(qū)矯正工作的實(shí)施效果帶來了負(fù)面影響。同時(shí)，深受重刑思想影響的不止大眾，刑事執(zhí)法者亦然。在實(shí)踐中，很多司法工作者寧愿判重不判輕，唯恐懲罰力度不夠，導(dǎo)致社區(qū)矯正制度適用率低，與社會(huì)發(fā)展程度不匹配。其次，公眾對(duì)社會(huì)矯正制度認(rèn)識(shí)不足，對(duì)社區(qū)矯正工作不支持。由于宣傳力度小、法律知識(shí)普及程度低，人民群眾對(duì)社區(qū)矯正缺乏了解，認(rèn)為犯罪分子存在于自己生活的小區(qū)中，使個(gè)人的生命與財(cái)產(chǎn)安全難以得到保障，即使社區(qū)矯正對(duì)象有些罪行極輕，但大部分人仍不理解更不接受社區(qū)矯正對(duì)象，這種薄弱的社會(huì)基礎(chǔ)嚴(yán)重影響非監(jiān)禁刑的發(fā)展。

圖3 2013-2014年我國實(shí)行社區(qū)矯正人員分類統(tǒng)計(jì)

（二）檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正執(zhí)行監(jiān)督中的問題分析

1.檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式和監(jiān)督程序缺乏法律的明確規(guī)定

我國目前實(shí)行社區(qū)矯正的主要法律依據(jù)為《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，該《辦法》由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合制定，規(guī)定了司法和行政部門關(guān)于社區(qū)矯正執(zhí)行的工作分工和配合。從該《辦法》的內(nèi)容來看，大部分的篇幅都在于規(guī)定基層司法行政機(jī)關(guān)即司法所的工作內(nèi)容和程序，關(guān)于人民檢察院的職責(zé)只做了簡(jiǎn)短性、概括性的規(guī)定。《辦法》第二條第三款規(guī)定人民檢察院對(duì)社區(qū)矯正全過程實(shí)行檢察監(jiān)督，但并未規(guī)定具體的監(jiān)督方式和程序。《辦法》第37條規(guī)定人民檢察院可以提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書，未對(duì)檢察機(jī)關(guān)可以提出意見的對(duì)象做出規(guī)定。而《辦法》第26條則明確規(guī)定了司法行政機(jī)關(guān)提出收監(jiān)執(zhí)行的情況，且規(guī)定了批準(zhǔn)、決定機(jī)關(guān)作出決定的期限。相比之下，檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正執(zhí)行中則處于可有可無的尷尬地位，^[10]在社區(qū)矯正中的作用微乎其微。社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行的一種重要方式，應(yīng)當(dāng)屬于司法機(jī)關(guān)的工作內(nèi)容，而實(shí)踐中，由于社區(qū)矯正的社區(qū)性，司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了社區(qū)矯正執(zhí)行的主要內(nèi)容，司法機(jī)關(guān)的作用常被忽視，人民檢察院作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在社區(qū)矯正中的作用應(yīng)當(dāng)被重視。

同時(shí)，《辦法》未對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)行中出現(xiàn)的職務(wù)犯罪作出具體規(guī)定，只是在第三十八條概括性的指出應(yīng)當(dāng)依法給予處分或追究刑事責(zé)任，而且該條中僅指出司法工作人員的違法行為，未提及司法行政機(jī)關(guān)工作人員的違法責(zé)任，這顯然與社區(qū)矯正日常工作由司法所負(fù)責(zé)的規(guī)定難以呼應(yīng)。職務(wù)犯罪的偵查權(quán)屬于檢察機(jī)關(guān)，而普通違法行為檢察機(jī)關(guān)并無權(quán)偵查，僅靠機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督顯然力度不夠。因此，該《辦法》對(duì)于社區(qū)矯正執(zhí)行過程中的職務(wù)違法行為的防治規(guī)定明顯不足，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的職務(wù)犯罪也未明確指出。

2.檢察監(jiān)督手段單一、剛性不足，難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督實(shí)效

《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》中明確規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正監(jiān)督的方式為違法糾正通知書與檢察建議書，監(jiān)督手段單一。如前文提到的遼寧省西豐縣檢察院的監(jiān)督舉措，雖然看起來方式多樣，但最終落到實(shí)處、能夠產(chǎn)生實(shí)效的只有糾正違法通知書。而法律并未對(duì)違法通知書的反饋?zhàn)龀鰪?qiáng)制性規(guī)定，《辦法》中也未對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)糾正違法通知書的反饋時(shí)間、反饋結(jié)果做出強(qiáng)制性規(guī)定，如果執(zhí)行機(jī)關(guān)認(rèn)為自己不存在違法行為如何反饋，執(zhí)行機(jī)關(guān)確實(shí)存在違法行為時(shí)如何改正及改正期限，執(zhí)行機(jī)關(guān)改正后檢察機(jī)關(guān)是否進(jìn)行復(fù)核等，法律都未作出規(guī)定。因此，檢察機(jī)關(guān)所作的違法糾正通知書與檢察建議書的剛性明顯不足^[11]，對(duì)于執(zhí)行機(jī)關(guān)的糾正作用也難以實(shí)現(xiàn)。

其次，目前檢察機(jī)關(guān)對(duì)于社區(qū)矯正執(zhí)行的監(jiān)督僅限于事后監(jiān)督，具有一定的局限性。^[12]同時(shí)，人民法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄等社區(qū)矯正的決定機(jī)關(guān)與人民檢察院之間存在信息不對(duì)稱的問題。《辦法》第五條規(guī)定，社區(qū)矯正的判決、裁定生效起三個(gè)工作日內(nèi)，將法律文書的副本抄送響應(yīng)的人民檢察院，但由于《辦法》但法律層次較低，強(qiáng)制力不足，且未規(guī)定未及時(shí)移送的法律后果，使得通知檢察院成為了決定機(jī)關(guān)的自律行為，結(jié)果造成了人民檢察院的監(jiān)督漏洞，不利于開展社區(qū)矯正的預(yù)防性工作，也容易滋生徇私枉法等職務(wù)違法犯罪行為。此外，若是社區(qū)矯正的決定機(jī)關(guān)未通知檢察院實(shí)行社區(qū)矯正的人員情況，執(zhí)行機(jī)關(guān)也選擇了針對(duì)性的隱瞞，使得社區(qū)矯正人員逃脫了檢察監(jiān)督，則會(huì)造成難以估量的后果，不僅使矯正人員不能接受正確的矯正，更造成了對(duì)法律權(quán)威的損害。

3.檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的溝通、銜接效果不佳

在實(shí)踐中，對(duì)于部分社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督需要不同檢察機(jī)關(guān)之間的溝通、配合。如對(duì)于犯罪分子的審判有時(shí)為犯罪地人民法院，若人民法院作出社區(qū)矯正決定，則應(yīng)由犯罪地的人民檢察院對(duì)該決定進(jìn)行合法性監(jiān)督，而接受社區(qū)矯正則是在戶籍所在地或者經(jīng)常居住地的社區(qū)，此種情況下關(guān)于矯正人員的社區(qū)矯正監(jiān)督機(jī)關(guān)法律未做明確規(guī)定。通常情況下的做法為，由社區(qū)矯正執(zhí)行地人民檢察院對(duì)服刑人員進(jìn)行監(jiān)督，如社區(qū)矯正人員羅某因協(xié)助組織賣淫罪被北京市豐臺(tái)區(qū)法院判處緩刑，在山西省陽高縣實(shí)行社區(qū)矯正，^[13]此種情況不僅涉及矯正人員檔案的移交工作，還包括矯正地人民檢察院是否有權(quán)提出收監(jiān)建議等問題。由于目前尚未建立跨行政區(qū)域的檢察機(jī)關(guān)溝通機(jī)制，導(dǎo)致社區(qū)矯正執(zhí)行中可能會(huì)出現(xiàn)種種問題。這些具體工作，需要不同地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)之間相互銜接、配合，才能使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用落到實(shí)處，而由于檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)工作職能細(xì)則中規(guī)定不足，造成不同地區(qū)檢察部門之間的配合困難，具體工作人員工作時(shí)無章可循。在今后的法律法規(guī)制定過程中，這類問題應(yīng)當(dāng)引起重視。