導論

一、研究背景與意義

（一）研究背景

自1949年以來，我國社會主義制度建設在磕絆中謀進步：一是我國法治化步伐加快，二是也漸漸暴露出各種體制機制的弊端。改革開放迎來了時代之大發展，國際政治格局多極化之趨勢和經濟全球化之席卷，造成了國內諸多利益格局的矛盾與沖突——“信訪潮”接踵而來。在這一背景下，這種中國源來已久且獨具一格的傳統制度——信訪，其在監督司法不公和政府不為、解決利益糾紛和提供社會救濟、維護社會穩定和建設和諧社會、加快政府職能轉變和維護群眾合法權益方面的作用可見一斑。

信訪制度是我黨群眾路線發展演變之產物，也是黨和政府聯系廣大群眾的重要路徑與樞紐。2013年4月始，我黨群眾路線教育實踐活動在全黨“自上而下、由內及外”紛紛開展。信訪制度作為我黨群眾工作之有機構成，其地位與作用日益提升。我們也逐漸認識到，明確信訪制度的性質與地位、科學界定信訪制度的職責與功能，成為信訪制度改革之首要問題。

2014年，承全面深化改革之伊始，順全面推進依法治國之開端。是年，黨的十八屆四中全會在指明“全面推進依法治國，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，以更好發揮法治的引領和規范作用”的前提下，特別提出了要將信訪納入法治化之道路，確保正當且合情合理的訴求依照法律規定和法定程序能得到公正且合法合理的結果的信訪法治化新要求。

2015年則處于全面深化改革與全面推進依法治國取得成效的重要節點。如今，我們在推進“四個全面”的戰略道路上，一方面在全力反腐，建設廉潔政府，另一方面又不斷提高治理能力，推動法治政府建設。如何在“新常態”下穩步推進信訪法治化改革，為國家法治建設奠基，成為了時代之議題。

誠然，信訪制度不會消亡，至少在社會主義建設仍處在初級階段、民主政治建設尚不完善之今天不會滅亡。在強化信訪、弱化信訪乃至取消信訪之信訪改革爭論中，我們逐步達成了共識——信訪法治化。然而問題接踵而至：信訪如何走下去，如何實現依法治國和依法行政以及依法辦訪等多方位有機統一，信訪法治化又如何在“依法治國”和“以德理政”間權衡，都是現階段信訪法治化研究不容忽視之難題與背景。

（二）研究意義

信訪乃社會問題之集中營，凝聚出時代民生之縮影。當前政府信息公開和國家反腐力度相繼加大，無疑會給信訪工作增加不小的難度。

圖1：2012-2014年國家信訪局政府信息公開申請數量（單位/件）

圖2：2014年國家信訪局政府信息公開申請內容分類

如圖1、2^[1]所示，政府信息公開這種問計于民的行政方式為信訪人上訪提供了信息與渠道上的便利；而信訪作為民眾監督政府、維護自身合法權益的有效途徑在國家全面反腐的背景下其檢舉揭發功能勢必會被放大（見圖3）。加之中國目前面臨的社會問題依舊突兀：教育、醫療、住房、交通、環保、就業、社保等民生問題都未很好地解決，安全生產事故頻發，腐敗與作風不良現象嚴重等。^[2]對于這一制度自身而言，這些都是當前信訪制度革新之掣肘。但同時，這也是契機，信訪制度不失為政府信息公開行而有效的倒逼機制，信訪部門強化其監督職能并對失職者予以追責懲戒，反而大大加快了信訪革新之步履。

圖3：2011-2014年全國各級紀檢監察機關接受信訪舉報量（單位/件）

除了反映社會問題、監督政府信息公開，加強信訪法治化研究還有促進依法治國與依法治訪有機統一、科學界定信訪職責與功能以及完善代議制民主政體之實質作用。

我國學界對信訪法治化的研究起步較晚，對信訪法治化目的、動力、路徑等缺乏實證研究，成果也很不足。因此，在新的時代背景下研究并解決信訪工作的困境，彌補現有不足，充分發揮信訪的應然功能，將信訪納入法治化之道路，確保正當且合情合理之訴求遵循相關規定和法定途徑能得到公正結果之信訪法治化政策要求，具有極度重要的現實和學理價值。