1.3 澳門公務人員制度的改革歷程

澳門自回歸以來，特區政府就一直注重行政改革。回歸伊始，行政長官何厚鏵先生就曾經明確指出，“我們與廣大市民一樣，清楚了解改革公共行政的必要性和迫切性”。^[6]特區政府清醒地意識到，穩定的行政架構和公務人員隊伍對于特區政府施政的重要意義。澳門公務員制度改革，事實上是澳門特區政府行政改革的不可分離的組成部分。回歸后澳門公務員制度改革的發展歷程，可以作為了解澳門在回歸后公共行政改革的一根主線。回顧澳門公務員制度改革發展歷程，有助于對澳門在回歸后施政經驗進行總結。

回歸后澳門公務人員制度改革整體上是從易到難，從點到面。回歸后澳門公務員制度改革的歷程，大致可以分為四個階段：第一階段為改革的萌動階段，以公務人員的培訓為重點，注重加強公務人員的工作效率、服務素質，包括服務承諾和一站式服務的推進；第二階段為重大改革的推出階段，主要包括公務人員評核、退休制度的改革，并醞釀其他公務人員制度的改革；第三階段為改革的全面鋪開階段，主要以行政改革路線圖為標志，對公務人員的職程、領導主管等作出全面改革。第四階段為“能力導向”改革的階段，試圖用“能力導向”的精神和理念來引導澳門公務人員制度的全面改革。

1.3.1 第一階段：公務員制度改革的萌動：提高服務素質

何厚鏵先生1999年“知難而進、共創新機”的參選政綱中提到，“要響應各界人士對提高公務員工作效率等要求，建立申訴機制，改良公共行政服務，淡化官僚制度，減少市民與公營機構的隔膜。要恪守用人唯才、唯實的準則，不唯親、不唯上、不搞小圈子”。^[7]由此，我們不難推斷，回歸前的澳門公務人員制度，至少在以下三個方面是值得改進的，一是公務員效率較低、二是公務員與市民有隔閡，三是用人唯才有待完善。

面對這些問題，特區政府在回歸后不久便啟動了公務員制度的改革，致力于提高公務人員的素質，提升公共服務的素質。具體來講，特區政府通過改善公眾服務、加強公務人員的培訓以及灌輸“以民為本”的行政理念等方面來推動公務員制度的改革。

首先，改善服務，響應要求。特區政府成立伊始，把提高服務素質列入政府首要的工作日程。特區政府全力以赴，盡可能簡化市民辦理有關事項的程序和手續，提供各種有效的通信渠道，以方便市民查詢政府服務的信息和數據，盡量節省市民的時間。在這個基礎上，政府建立了“服務承諾”的機制和計劃，參考國際行政改革的經驗，在政府部門嘗試引入例如ISO9000等企業管理的先進模式，全面建立起優質服務。此外，政府對市民的意見和投訴快速做處理和響應。

其次，灌輸“以民為本”、“公仆”的公共行政理念。特區政府繼續改進行政運作的基本出發點，是在全體公務人員中進一步強化服務特區、服務市民的公仆觀念。為此，政府積極地推動肅貪倡廉的運動，廉政公署遵循“肅貪、防范、立法、教育”的總原則開展工作，致力通過運作上的制度化和現代化，對于貪污犯罪活動，廉署主動進行調查，全力予以打擊。

最后，加強公務員的培訓。為了強化公仆觀念，提高服務的素質和能力，特區政府持續積極地安排公務人員的培訓。政府首先抓好中、高層公務人員的培訓，同時配合特區公務人員新時代使命的一系列訓練課程開始全面啟動。有關課程的授課對象，涵蓋了全體公務人員，使公務人員明白本身的工作在政府整個施政理念中的位置和意義。從培訓內容來看，政府不僅提供專門技能的培訓，而且還提供全面性的政治及公共行政培訓。

回歸初期提升服務素質、灌輸公仆意識的改革運動取得了可喜的成果。公務人員服務市民的意識和態度有了改善，公務人員同社會的聯系進一步加強，公務人員更加了解社會的情況和市民的需要，一定程度上提高了工作責任感。

1.3.2 第二階段：公務人員制度重大改革的推出

回歸初期的改革涉及的只是公務員制度改革的表層，真正意義上的制度改革依然沒有啟動。對此，立法會主席曹其真指出，“立法會的工作人員都是很好笑容的，但若然連市民最低的要求工作人員都不能應付，只是態度好并沒有用。故此，希望政府應從制度方面去推行改革”^[8]。這就意味著，澳門公務員制度改革亟須進入一個深入變革的階段，從2004年開始，澳門先后推出了新的公務人員工作表現評核制度和新的公積金制度等新的制度，表明澳門公務人員的制度改革進入一個深化發展的階段，公務人員制度重大改革頻繁推出。

首先是公務人員工作表現評核制度改革。回歸初期，特區政府就意識到，客觀、科學的績效評核以及據此而實行的獎懲制度，將有助于激勵公務人員的士氣。針對目前評核制度存在的不足之處，政府提出相關的改革建議，希望盡早引入量化評核標準。這一計劃在2004年底2005年初得以推行。

其次是公積金制度的改革。2006年頒布的《公務人員公積金制度》，意味著退休金制度在養老保險制度中的逐步退出以及公積金制度在養老保險制度中的引入。公積金制度最顯著的特點就是取消了公務員、服務人員和散位人員在養老保障的差別，消除了公務人員內部的二元差異，意味著各種類型的公務人員都有了政府提供的養老保障。

1.3.3 第三階段：全面鋪開階段

2007年，面對社會變遷的挑戰，政府下定決心，將更加明確地朝著更具根本性、整體性和深層性的方向，推進公共行政的改革。2007年6月，特區政府推出2007～2009年度的公共行政改革路線圖，提出了包括公務員制度改革在內的各項公共行政改革。在公務員制度改革的范疇中，路線圖涉及的主要是公務人員的職程修訂和官員問責的內容，對應的是公務員職程制度的改革和領導主管人員通則的改革。

首先是一般職程制度改革。經過公務人員內部咨詢及廣泛征求公務人員的意見之后，澳門公務人員職程制度形成了新的改革方案，《公務人員職程制度》法案已經在澳門立法會獲得了一般性的通過，其對原有的澳門公務人員職程制度的修訂主要體現在七個方面：簡化一般職程和特殊職程的設置，透過合并和撤銷將原來的九個職級簡化為新的六個職級；提升部分職程的入職學歷；引入工作經驗代替職前培訓、實習；建立對內對外入職機制；增加“培訓”作為晉級條件；增加職級和職階；成立統籌、負責入職、晉級等招聘和甄選事務的中央管理機制^[9]。其中，“增加職級和職階”的改革，是職程制度改革的重點所在。在新的職程制度中，調整了人員組別，精簡了級別；增加了職階和薪俸點；調整了晉升時間。從整體來看，垂直職級出現新的職級，橫向出現新的職階。

其次是領導主管人員通則改革。為了讓領導和主管人員更加負責，提升領導及主管人員的管理能力和服務能力，同時也使得領導和主管人員更加廉潔，特區政府制定了《領導及主管人員通則的基本規定》法案，并獲得立法會一般性通過。從整體上來看，通則注重加強問責，訂定了由犯錯、過失或違法行為而被問責的有效機制，并且引入達成“人事結合”的新評價機制。具體而言，法案內容包括實行領導主管人員的調職安排、實施領導人員的工作表現評審，規定領導主管人員終止職務后如果從事私人事務需要獲得許可，禁止領導主管人員不能出任的情況，實行領導主管人員的職務補貼、解決長期代任的問題、延長定期委任的任期上限等等。

1.3.4 第四階段：“能力導向”改革

2014年以來，特區政府決定引入“能力導向”的理念和精神對公務人員制度進行系統化的改革。

在“能力導向”的指引下，特區政府致力于解決好諸如競爭上崗、委任領導人員以及合理的職程設計等問題，提高公務人員士氣，邁向更加公平公正的公務人員制度。基本上，整個公職制度改革均以能力為導向。未來特區政府的招聘制度、培訓制度、晉升制度、評核制度、職程制度乃至薪酬制度等，都將遵循“能力導向”的精神。

首先是職程制度的改革。行政法務司司長陳海帆曾公開表示，在新的職程制度改革中，需要“以能力為導向，作為檢討《公務人員職程制度》的方向，重新分析公務員擔任不同職程職務所要求的能力”。^[10]

其次是晉升制度的改革。行政公職局對晉升制度改革的強調重點是“以能力和績效為導向”，“現時一些發達國家和高效政府以績效和能力導向，設置公務員晉升制度，并綜合考慮人員的學歷、經驗、品德、能力、知識、技能、表現和潛質等，增加晉升途徑，激勵公務員努力工作，提高工作質量。經比較研究后，特區政府考慮從過去強調以學歷、經驗、年資為導向，漸轉為以能力及績效為導向，以及晉升方式將從單一化逐步走向多元化的可行方案，擴大公務員向上流動空間，為有潛能和表現優秀者提供合適的發展機會”。^[11]

再次是招聘制度的改革。特區政府新一輪的招聘制度改革的主要措施在于將公職招聘考試區分為“綜合能力考試”和“專業能力考試”，是能力導向精神的直接體現。“特區政府以能力導向，優化招聘制度，提升素質及績效。統一管理開考由行政公職局主導，用人部門協同參與，分兩階段進行，首階段是行政公職局負責的‘綜合能力考試’，合格后便可向負責‘專業或職務能力考試’的用人部門報考。”^[12]

最后是評核制度的改革。貫穿新一輪評核制度改革的基本精神和原則也是“能力導向”，在此原則下進行評核制度的重大改革，包括和問責的結合、第三方評核的引入、市民滿意度的引入以及部門績效和個人績效的結合。“績效評審是問責制的基礎，第三方評審是績效評審的一部分，主要是調查市民的滿意度，此外還要看部門的預算執行、施政執行情況，要有各方面的總體評價才能評核。部門、領導、人員績效相互結合，是評核制度主要修改方向，最基本的原則則是能力導向。”^[13]