1.4 澳門公務人員制度改革的特定情境

公務員制度是內嵌于一個地區的政治、經濟、社會和文化制度的制度。澳門公務人員存在的很多問題都與澳門特有的政治、經濟、歷史和文化的實際情況息息相關。為此，有必要了解澳門公務人員存在的諸多問題背后的政治、經濟、社會、歷史、文化等方面的特定情境。

1.4.1 行政主導的政治體制

澳門的政治體制是行政主導的體制。行政主導，是國家在制訂基本法之初就已確定的指導港澳特別行政區內部政治運作的重要原則之一。^[14]行政主導體制主要體現的是行政對立法的主導性。行政主導體制下，雖然有行政權、立法權和司法權的分化，但從嚴格意義講，澳門并非三權分立的政治體制，權力之間的制衡關系體現得并不明顯。所謂行政主導制，其實就是行政長官主導制。

行政主導體制下的立法行政關系，與總統制下的立法行政關系和議會制下的立法行政關系都有著明顯的差異。一方面，它不同于總統制下行政權與立法權相互獨立、相互制約的模式，行政主導體制下的行政立法關系，設立了類似行政會這樣的機制來確保行政權和立法權在分立之后的統一和協調。另一方面，它又不同于“議行合一”的議會制模式。與議會制“由選民選出議會，再由議會選出政府”的法理邏輯不同的是，行政主導下的行政和立法是兩個分別獨立運行的體系，不存在“兩權合一”的問題。可以講，港澳地區的行政主導制，在世界各國的政制叢林中有著自身的獨特性和代表性，或者說，在世界各國的政權體系中，行政主導體制有著一定的制度創新性，它是中國根據港澳地區的具體情況而度身定做的一種制度設計。

換個角度看，行政主導制又是總統制和議會制的一種復雜混合體，它糅合了總統制和議會制的一些制度特質。例如，基本法一方面賦予了行政長官較大的權力，這種權力類似于總統制賦予總統的權力。另一方面，基本法賦予行政長官解散立法會的權力，而這種權力是在議會制中的國家元首所擁有的權力。可以這樣理解，如果把總統制看成一個以制約價值為導向的極點，把議會制看成一個以配合價值為導向的極點，那么行政主導制就是處于兩個極點之中的中間地帶，它交雜著總統制和議會制的一些特征。

肖蔚云先生曾經對這一立法行政的制約配合關系作出注解﹕行政立法關系互相制約，互相配合，重在配合。^[15]可見，從基本法設計者對于行政主導制的設計理念來看﹐是強調配合的價值多于制約的價值。在基本法的框架下﹐行政主導制中的澳門立法行政關系是一種既制約又配合的關系，其中，配合是主導層面的內容。從實踐上看，基本法冀求達成的“互相制約、互相配合”的立法行政關系往往是一種制度理想，現實中澳門的立法行政關系更多的是“配合為主，制約為輔”，行政主導的政治體制下，政府缺乏立法會的強力制約。

1.4.2 社團社會

澳門社團的數量眾多，截至2018年8月初，澳門社團已經超過8700多個，這意味著澳門大概80個常住人口中就有一個社團，社團的密集度非常高。正是源于澳門社團對政府政策的影響力，澳門社會被普遍認為是典型的社團社會，民眾和各個社會界別的很多政治要求都通過社團表達。

公務人員團體是澳門眾多社團中的一個界別，會員主要由在政府任職或曾任職的公務人員組成。早在2005年，澳門就已經有公務人員團體30多個，幾乎包括了所有的公共服務領域，具有多樣性的色彩。^[16]誠然，澳門公務人員團體在幫助特區政府施政中做了很多有益的工作，在政府的政策執行中承擔了政府幫手的作用。然而，源于為公務人員爭取權益的本質宗旨和使命，這些公務人員團體對公務員制度的改革形成了一定程度的制約。對于要進行科學化和專業主義改革的政府來講，公務人員團體注入政府的更多是政治上的利益訴求。在一定程度上看，政府的公務員改革很多措施和方向都體現在滿足這些公務人員團體的訴求上面，從而阻礙了在選才、用人、育人、留人上的一些良性的改革推行。

1.4.3 一業獨大的特殊經濟結構

澳門是一個典型的外向型微型經濟體，自然資源匱乏，內需市場規模狹小，極度依賴外部市場。回歸祖國以來，在賭權開放政策及中國內地自由行政策等諸多利好因素的作用下，澳門經濟快速增長，取得了舉世矚目的經濟發展成績。表7顯示了回歸以來澳門本地生產總值及本地生產總值的變化。

由表7可見，回歸以來，澳門的本地生產總值由500多億澳門幣上升到2017年的4000億元澳門幣，人均本地生產總值由12萬多澳門幣增加到60多萬澳門幣。可以說，經濟的突飛猛進，驗證了“一國兩制”事業在澳門的成功實踐。經濟發展的驕人成績加上澳門社會的和諧穩定，使得澳門成為“一國兩制”的成功典范。

表7 回歸以來澳門本地生產總值及本地生產總值的變化

續表

然而，澳門在本地生產總值和人均本地生長總值的喜人成績的背后，隱藏著澳門存在博彩業一業獨大的發展隱憂。回歸以來，雖然澳門特區在推進經濟適度多元發展方面，已經做了大量工作，也取得了一些成效，例如會展業、文化創意產業及中醫藥產業發展都有了一定程度的發展，但總體上仍然擺脫不了經濟過度依賴博彩業的局面。表8顯示了回歸以來澳門博彩收入及博彩稅的情況。

表8 回歸以來澳門博彩收入及博彩稅的情況

續表

表8表明，澳門博彩收入占到澳門本地生產總值相當大的比重，博彩稅更是占到澳門預算總收入的絕大部分。由此可見，澳門經濟仍然存在一業獨大的結構性問題，邁上經濟適度多元的道路依然任重道遠。澳門博彩業一業獨大，其他行業發展相對滯后，市場狹小，澳門人的就業空間局限在公務員行業和博彩業這兩大行業中，人才流動空間受限。不少受過高等教育的人才和中產階級除了博彩業的就業選擇外就是做政府的公務人員。表5的統計數字顯示，澳門博彩業的就業人數大約占總就業人數的1/4，而工資中位數相對較高。由于就業空間較為狹隘地集中在政府公職和博彩行業，公務員對穩定性的渴求比其他地方更為突出。這使得澳門政府在推行公務員制度改革的時候受到的阻力更大。

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[1] Hans A.G.M. Bekke， James L.Perry， and Theo A.J.Toonen， Civil Service Systems in Comparative Perspective， Indiana University Press Bloomington ＆ Indianapolis，1996.

[2]魏姝：《服務型政府模式下政府人事制度的理想類型研究》，《中國行政管理》2010年第8期，第118頁。

[3]童秀梅、楊發坤：《合理政府規模理念及其對我國行政組織改革的啟示》，《行政與法》2012年第5期，第9～12頁。

[4]婁勝華：《澳門政府規模的實證研究》，《學術研究》2003年第3期，第61頁。

[5]《何潤生促梳理公務員體制》，《華僑報》2014年8月21日，第22版。

[6]《中華人民共和國澳門特別行政區政府二〇〇一年財政年度施政報告》。

[7]《知難而進，共創新機：何厚鏵參選政綱撮要》，《澳門日報》1999年4月19日，第A01版。

[8]《曹其真轟行政改革拖六年》，《市民日報》2005年11月24日，第P05版。

[9]《公務人員職程制度（法案）理由陳述》，澳門特別行政區立法會網頁，http：//www.al.gov.mo/proposta/trabalhadores/nota_justificativa_cn.pdf。

[10]《先調整職程制度再研分級政府冀能力導向調薪》，《澳門日報》2016年9月20日，第A02版。

[11]《未來晉升靠能力績效公職局：不公開聘領導主管》，《澳門日報》2016年2月12日，第A03版。

[12]《公仆統一開考今起接受報考》，《華僑報》2016年10月20日，第13版。

[13]《問責制要結合績效評審政府委托學術機構分析報告明年中出爐》，《澳門日報》2016年11月23日，第B01版。

[14]周挺：《行政主導在澳實施經驗的思考》，《澳門日報》2018年7月4日，第E05版。

[15]肖蔚云：《關于香港特別行政區基本法的幾個問題》，《法學雜志》2005年第2期，第8頁。

[16]澳門公務人員社團包括：澳門公務華員職工會、澳門公務專業人員協會、澳門公職人員協會、澳門女公務員協會、澳門法律公共行政翻譯學會、澳門公共行政管理學會、中山大學行政學系澳門同學會、澳門法學協進會、澳門衛生高級技術員協會、市政人員協會、澳門市政稽查人員協會、澳門警務人員協會、澳門翻譯協會、澳門公職教育協會、澳門公立醫院醫生協會、澳門公共行政學會、澳門公共行政學友會、澳門護理人員協進會、澳門公職診斷及治療技術員協會、澳門公共衛生學會、澳門社會工作人員協進會、澳門中葡護士會、澳門醫務助理人員協進會、澳門專科護士會、澳門藥劑專業人員協會、民政總署員工協進會。此外，還有澳門退休公務員聯誼會，澳門退休警務人員公會，澳門退休、退役及領取撫恤金人士協會等，轉自陳滿詳《公務員團體與政府施政》，《澳門公共行政雜志》第67期，第89～93頁。