第四節 我國食品安全事件頻發的原因分析
一、食品安全監管中仍存在不足之處
隨著近些年食品安全監管改革的深化，我國食品安全監管取得了毋庸置疑的進步，但從食品安全監管各要素的客觀要求看，我國食品安全監管仍存在著一些不容忽視的問題，影響了對食品安全問題的有效控制，導致食品安全監督管理不力。存在的問題主要有兩個大的方面：一是監管體制仍存在不足之處；二是監管部門的工作不到位。具體表現在如下幾個方面。
1.科學技術在食品安全監管的作用尚未充分發揮
影響和導致食品安全的因素具有復雜性，既可以是單一因素，也可以是多重因素；既可以是自然因素，也可以是人為因素；既可以是區域因素，也可以是系統性因素，等等。這些因素的復雜性往往會通過多樣的形式表現出來，食品安全問題也通過多樣的形式表現出來。因此，食品安全的管理不僅僅是行政和法規管理，更是科學技術的管理，有力的科學技術支撐是實施有效監管的重要基礎和保障，否則監管就是一句空話。在這方面，我國還有很大的差距，這不僅表現在裝備等硬件方面，而且表現在監管者本身的科技素質和科技能力方面。
2.受體制等多方面約束，監管效率仍待提高
近十幾年，食品安全監管體制多次改革，相對集中監管是改革的重點。在中央政府層面看，建立了新的食品安全監管體制，但仍存在著部門間的協調與合作，監管中不同體系和要素的沖突、交叉、空白等問題仍需要進一步梳理解決；即使是新監管體制主要部門也面臨著防止原有體制中的外部分段化轉變為內部的分段化。再有，地方監管體制和機構的改革仍未全部到位，而有些地方更大程度的改革正在進行，其效果有待觀察和證實。但必須注意到的是，原有體制中引發效率低下的一些因素并未完全消除，提高監管效率仍是體制改革和完善中的應有之意。
3.科學高效的監管機制和監管方式亟待健全完善
我國食品安全監管機制和監管方式，仍是事前特別是審批的監管機制明顯強于事中、事后的監管機制，甚至給公眾造成了“重審批、輕監管”的認識。從監管方式看，“運動式”的治理方式采用較多，而穩定有效的長效監管機制明顯弱化不足。食品監管多以發文件、發宣傳資料為主。或是在出現了重大食品質量或安全事件之后，由上級部門發文，進行一陣風式的檢查、處理。又僅以罰款、銷毀、撤職等為主要懲治方法，處罰力度不夠，處罰不到位，無法威懾不法分子。政府治理食品安全問題的一些措施都著力于事后控制，這導致政府在食品安全問題中，基本忙于“救火”，扮演“消防員”的角色。缺乏規范性和連續性的工作作風，日常監督檢查不到位。這樣使得我國的食品質量與安全問題難以擺脫食品安全問題泛濫—打擊—食品安全問題暫時緩解—再度猖獗—再打擊這樣的怪圈，無法從根本上解決食品質量與安全問題。盡管近幾年情況有所好轉，但仍未擺脫這種模式。
4.食品安全監管中的法制與法治問題有待解決
從法制建設看，現行食品安全法律體系強調以制裁為特征的“強法”，更多的還是構建或建立在“事后懲治”的模式基礎上，而對強調綱領政策和原則為特征的“軟法”不夠重視，這種做法也明顯制約了“軟法”作用的充分發揮。此外，對于加大違法成本即懲罰性民事賠款制度研究不夠，尚未形成對違法行為的約束，當生產經營者的社會責任和道德約束不夠時，如果違法風險很低，則難以遏制風險的蔓延。此外，從法治角度看，食品安全監管中的有法不依、違法不糾、執法不嚴現象仍然存在，未能使“奉法者強”，守法者應獲得守法收益，違法者必須付出違法成本。
5.綜合監管能力不足，專業化程度不高
由于越來越多的因素滲入到食品的生產經營中，因此監管中涉及的方面也越來越多，對監管的綜合能力要求越來越高。但由于種種原因，食品安全監管機構的綜合監管能力亟待提升，任何一塊“短板”都可能導致監管效能的下降。另外，監管隊伍中一部分人特別是一線監管人員的專業化能力不夠，在監管和執法中對問題原因判斷不準確，影響了對“第一時間”、“第一現場”的判斷能力，難以做到“早發現”、“早控制”和“早處置”。
6.農村市場監管薄弱
我國是一個經濟和社會發展很不平衡的農業大國，農村人口占70%，農民是食品消費的最大群體，國家也一再強調“三農”問題。然而，我國政府長期受“先城市、后農村”思維模式的影響，致使農村市場食品監管仍很薄弱，監管盲點較多。在農村集貿市場、城鄉結合部，小攤販、小作坊加工的熟食品和小門市店出售的制成品，存在的衛生和質量問題較多。同時，農村衛生條件相對較差，農民的食品衛生安全意識相對欠缺，加之農村市場監管薄弱，造成農村的食品安全形勢仍然嚴峻，問題嚴重。近年來食物中毒多發生在農村，而且以家庭內引起的食物中毒居多。
為了更有效地應對食品安全監管中的各種挑戰，為了更好地解決食品安全監管中的這些問題，我國食品安全監管的制度體系和政策體系需要盡快完成整體設計。從實踐來看，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”已經不能適應不斷變化和日益復雜的食品安全問題，需要總結和分析國內外的經驗教訓，對我國食品安全制度體系進行整體的研究和設計，進一步完善頂層設計，全面提升我國食品安全監管能力和監管水平，制定長期穩定、公開透明和可預見的政策、法規及相應的監管體系。
二、食品安全法律和標準體系不健全
食品安全法律法規和標準是食品生產經營者和監督管理者對食品質量和安全進行控制與管理的重要依據，雖然經過幾十年的努力，我國已形成了食品安全法律與標準體系，但目前仍存在某些法律或標準缺失，缺乏系統性和完整性，有的規定操作性不強，難以實施；有的規定的技術水平不高，或過寬，得不到國際和國外有關組織的認可；對違法違規問題的處罰較輕，法律效力不夠，缺乏威懾力等。從而制約了我國食品質量與安全的控制、評價和監督管理水平的提升，進而影響到食品的質量和安全。
三、食品安全技術支撐體系不完善
1.體制不健全
在以前我國實行的“以分段管理為主，品種管理為輔”的食品監管體制下，檢測機構分設在各系統，面向社會的檢測機構很少。從而造成雖然全國共有各類檢驗機構數萬個，但行政色彩濃厚，部門溝通較少，檢測結果不能共享，且互認程度較低，這不僅導致檢測資源浪費，而且不同環節的檢測，產生不同的監管效果。如工商部門為了整治流通市場食品安全，制訂了一系列商品安全管理制度，并且試圖通過進行經常性的市場抽檢發現問題。但由于處于管理鏈條的最末端，發現問題時危害往往已經造成。2013年我國食品安全監管理體制改革后，這一問題基本上得到解決。
2.關鍵檢測技術與設備落后
現行監管體制導致檢測機構低水平重復建設，檢測設備、檢測技術落后，很難為食品質量監管提供強有力的技術支持。在農藥殘留檢測方面，美國食品藥品管理局（FDA）的多殘留方法可檢測360多種農藥，德國可檢測325種農藥，加拿大可檢測251種農藥；而我國缺乏同時測定上百種農藥的多殘留分析技術。在環境污染物檢測方面，發達國家擁有針對二
英及其類似物的超痕量檢測及對“瘦肉精”、激素、氯丙醇的痕量檢測技術和大型精密儀器，而我國尚缺乏對這些污染物的有效快速檢測方法、技術和設備。此外，一些發達國家投入大量資金研究食品中瘋牛病病毒和禽流感病毒的檢測方法，我國尚無可供監督檢測用的實用方法和技術。近幾年我國食用河豚魚中毒死亡人數占食物中毒總死亡人數的33%，居食物中毒死亡人數之首，但卻沒有河豚魚毒素的快速檢測方法。
3.食品安全性評價和風險性評估欠缺
與發達國家相比，我國在采用新技術、新工藝、新資源加工食品的安全性研究與評估方面存在較大差距。如國外的功能食品多以單一植物營養素為原料，功能因子結構、作用明確，含量準確，質量有保證，而我國保健食品原料往往是多種植物成分的混合物，功能因子含量不準確，功效不明確，缺乏安全性評價。歐美發達國家對食品工業用菌的使用歷史、分類鑒定、耐藥性、遺傳穩定性、有效性等都有明確的要求并建立了數據庫，建立了完善的菌種檔案和安全性評價、檢驗方法，而我國多年來傳統食品發酵中使用的一直是大量未經檢驗和科學性評價的菌種。另外，我國對一些新型食品添加劑、包裝材料、酶制劑以及轉基因食品的安全性等問題缺乏研究與評估；我國現有的食品安全技術措施沒有廣泛采用風險評估技術，特別是對生物性危害的暴露評估和定量風險評估，如沙門菌、大腸桿菌O157：H7、瘋牛病等均未進行暴露評估和定量風險評估。
四、食品生產與流通發展帶來負面影響
1.食品工程技術帶來的食品安全問題
隨著食品安全科技的發展，不斷發現用傳統工藝加工的食品存在一定的安全隱患，如食物高溫煎炸烹調過程中產生具有致突變、致癌作用的雜環胺類化合物，如油炸淀粉類食品中含有丙烯酰胺；利用明火烘烤大麥芽制作啤酒時可產生具有致癌作用的N-亞硝基化合物等。隨著科技的進步，轉基因技術、輻照技術、高溫高壓擠壓技術、現代生物技術、益生菌和酶制劑等新技術、新工藝、新原料在食品工業中的應用也給食品帶來了許多新安全問題，在食品加工過程中可能產生對人體有毒有害，甚至致癌的物質。
2.食品工業一體化及食品貿易的全球化正在改變著食品的生產及銷售模式
食品和飼料銷售的范圍和速度遠遠大于過去，這為食源性疾病的廣泛蔓延創造了必要的條件。
五、環境污染對食品安全產生威脅
隨著現代工業的發展和化工產品在食品生產中的廣泛應用，對環境已經造成了嚴重的污染，這不僅對人類、生態環境產生了直接的危害，而且對食品造成不同程度的污染，使食品中的有毒有害物質增加，質量與安全水平降低，對人類產生間接危害。
六、食品生產經營者誠信缺失、社會責任意識淡漠
食品安全涉及種植、養殖、加工、包裝、儲藏、運輸、銷售等多個環節，任何環節出了問題，都會影響食品的最終安全。食品安全從根本上講要靠企業家的誠信、責任心來保障。誠信既是企業家經商為人之靈魂，也是市場經濟正常運轉之規范。
在成熟的市場經濟中，市場發展水平是食品安全的基礎，企業自律是食品安全的根本。但是，改革開放以后，唯利是圖、金錢至上的不良價值觀、道德觀在越來越大地影響著一些人的心理和行為，坑蒙拐騙、貪贓枉法等丑惡現象和腐敗行為嚴重擾亂了食品產業。目前頻發的食品安全事件折射出我國食品企業在食品安全方面社會責任感的嚴重缺失。食品安全問題，對于企業來說已經不再是一場良心與利益的博弈，而是較小利益與巨大利益的博弈，而這場博弈中的關鍵就是企業的社會責任。然而，陳舊的經營理念與羸弱的承擔能力等主客觀因素加速了企業社會責任的缺失。在追求利潤最大化的動機和目的的驅使下，企業置自身肩負的神圣社會責任于不顧，為牟取暴利，鋌而走險，以次充好、弄虛作假、超量使用和濫用食品添加劑、使用非法添加物、出售過期變質食品、重生產、輕衛生、簡化操作控制等，這是造成食品安全問題頻發的根本原因。
七、食品生產經營企業規模化、集約化程度不高，自身管理水平偏低
自改革開放以來，我國農業生產基本上以一家一戶為單位，尚未形成規模化生產，更難以實現規范化管理。我國食品加工業雖然近年來發展很快，大型現代化食品加工企業不斷增加，但由于我國食品加工業門檻過低，“多、小、散、亂”的格局仍未改變。2007年8月，國務院新聞辦公室發布的《中國的食品質量安全狀況》白皮書顯示：全國共有食品生產加工企業44.8萬家，其中10人以下小企業小作坊35.3萬家，占企業總數的79%。雖然其產品市場占有率只有9.3%，但他們使用的設備簡陋、技術水平落后、管理水平低、衛生保證能力弱、經過專業教育的技術人員和工人很少，甚至沒有，產品質量難以得到控制。據統計，80%以上的食品質量問題都出自于不規范的小企業、小作坊。
數量眾多的食品經營企業小而亂，溯源管理難，分級包裝水平低，甚至違法使用不合格包裝物；某些不法企業在食品收購、儲藏和運輸過程中，過量使用防腐劑、保鮮劑；部分經營者銷售假冒偽劣食品、變質食品，或兜售無廠名廠址、無出廠合格證、無保質期的“三無”食品。
八、食品安全教育滯后
食品安全法規定：國家將食品安全知識納入國民素質教育，普及食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識，開展食品安全公益宣傳。但長期以來我國食品安全教育滯后，一方面導致生產者、經營者、管理者缺乏相應的知識和技能，難以保證向消費者提供安全可靠的食品；另一方面導致消費者缺乏自我保護意識和能力，特別是農村地區的消費者缺乏食品安全知識，沒有鑒別有毒有害、不安全食品的能力，自我保護意識差，誤食或食用有毒有害、過期、變質食品而導致食物中毒的事件時有發生。