第二節 我國現有糧食補貼政策實施狀況

我國現行的糧食補貼政策，主要包括價格支持政策、種糧農民直接補貼政策、農資綜合補貼政策、良種補貼政策、農機具購置補貼政策、產糧大縣獎勵政策、農業保險保費補貼政策，以及一般服務支持政策等。

一 價格支持政策

（一）最低收購價補貼政策

為保護農民種糧積極性，發展糧食生產，國家于2004年起實施糧食最低收購價格政策，當主要糧食價格低于最低保護價時，國有糧食企業按照保護價敞開收購農民余糧。自實行最低收購價補貼政策以來，國家為了讓農民盡可能多地增加收入，減少生產成本上漲帶來的支出壓力，已連續多次調高最低收購價。2014年小麥（三等，下同）最低收購價為每500克1.18元，早秈稻、中晚稻和粳稻最低收購價分別為每500克1.35元、1.38元和1.55元。

（二）臨時收儲補貼政策

為調動農民發展糧油生產的積極性，保護農民利益，維護糧油市場穩定，國家于2008年在東北地區啟動臨時收儲政策。近些年來，實行臨時收儲政策的糧油品種有小麥、稻谷、玉米、大豆、油菜籽等。臨時收儲政策是自2004年我國糧食購銷市場全面開放以來繼最低收購價補貼之后的又一項重要的糧食價格支持政策，其對農民種糧積極性也起到了有力的保護作用。2014年全國各類糧食企業糧食收購量首次突破3.50億噸，總量達3.65億噸，其中，最低收購價和政策性臨時收儲糧食1.24億噸；各地落實國家糧食收購政策，通過提價托市、增加收購、優質優價、整曬提等、產后減損等措施，促進種糧農民增收550億元以上（任正曉，2015）。

（三）目標價格政策

目標價格政策是在市場形成農產品價格基礎上，釋放價格信號，引導市場預期，通過價差補貼保護生產者利益的一項農業支持政策。2014年，國家啟動新疆棉花、東北和內蒙古大豆目標價格試點。目標價格改革試點的主要內容：一是在全國范圍內取消棉花、大豆臨時收儲政策。政府不干預市場價格，價格由市場決定，生產者按市場價格出售棉花、大豆。二是對新疆棉花、東北和內蒙古大豆實行目標價格補貼。種植前公布棉花、大豆目標價格。當市場價格低于目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價對試點地區生產者給予補貼；當市場價格高于目標價格時，不發放補貼。三是目標價格補貼額與種植面積、產量或銷售量掛鉤。

二 種糧農民直接補貼政策

為調動農民種糧積極性，促進糧食生產穩定發展，我國于2002年在吉林東豐和安徽天長、來安三個縣進行種糧農民直接補貼試點，2003年補貼范圍進一步擴大，安徽、吉林、湖南、湖北、江蘇、河南、內蒙古、河北、江西、新疆、浙江、廣東和貴州13個省（區）在全省或部分縣（市、區）實行了種糧農民直接補貼，2004年種糧農民直接補貼政策在全國全面實施。種糧農民直接補貼簡稱糧食直補。在補貼方式上，當前主要有四種：一是按照農村稅費改革時核定的農業稅計稅土地面積進行補貼；二是按照計稅常產進行補貼；三是按照糧食種植面積進行補貼；四是按照農民交售的糧食數量進行補貼。多數地區按照計稅面積進行補貼，并采用財政惠農“一折通”或“一卡通”的形式將補貼資金直接兌付給種糧農民。糧食直補資金從糧食風險基金中安排。糧食風險基金由中央財政和地方財政共同負擔，后來，國家逐步取消糧食主產省（區、市）糧食風險基金的地方財政配套。2004年中央糧食直補資金116億元，2007年增加到151億元，此后到2014年一直維持在151元的水平。

三 良種補貼政策

為鼓勵農民使用良種，提高良種覆蓋率，增加農產品產量，改善農產品品質，2002年，中央財政設立了農作物良種補貼資金。補貼按照“政策公開、直補到戶、據實結算”的原則和中央規定的補貼標準，以及農戶實際種植品種和種植面積對特定農作物進行補貼。自2002年實施良種補貼政策以來，國家不斷擴大良種補貼規模，提高良種補貼標準。在補貼品種上，2002年僅對東北地區高油品種大豆實施補貼，2003年增加對小麥的補貼，2004年增加對水稻和玉米的補貼，2007年增加對油菜和棉花的補貼，2010年增加對青稞的補貼，2011年增加對馬鈴薯和花生的補貼試點。良種補貼品種增加的同時，補貼范圍也不斷擴大。到2011年，水稻、小麥、玉米和棉花良種補貼在全國31個省（區、市）實行全覆蓋，大豆良種補貼在遼寧、吉林、黑龍江和內蒙古4省（區）實行全覆蓋，油菜良種補貼在長江流域冬油菜主產區全覆蓋，青稞良種補貼在藏區全覆蓋；2012年花生良種在12個花生主產省（區）全覆蓋，2014年馬鈴薯良種在14個主產省（區、市）全覆蓋。自良種補貼實施以來，補貼標準基本穩定。2014年，小麥、玉米、大豆、油菜和青稞良種補貼為每公頃150元，其中新疆地區的小麥良種補貼每公頃225元；水稻、棉花良種補貼為每公頃225元；花生良種補貼為大田生產每公頃補貼150元，良種繁育每公頃補貼750元；馬鈴薯良種補貼為每公頃1500元。2011年以來，中央財政每年安排的農作物良種補貼資金穩定在200億元以上，2014年達到214.45億元，有效地推廣了農作物良種良法，有力地促進了糧食穩定增產和農民持續增收，已成為一項提升糧食綜合生產能力的重大支農政策（財政部農業司，2014）。

四 農資綜合補貼政策

我國于2006年開始實施農資綜合補貼政策，即對種糧農民因化肥、柴油、農藥等農業生產資料增支而實行的綜合性直接補貼，政策目的是緩解化肥、柴油等農業生產資料價格的持續上漲對農民種糧的影響，降低農民的種糧成本。補貼資金是利用已經建立的糧食直補渠道，一次性直接撥付種糧農民。2009年，財政部、發展改革委、農業部為貫徹《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》精神，在總結前幾年實踐經驗的基礎上，又下發了《關于進一步完善農資綜合補貼動態調整機制的實施意見》。《意見》確定，進一步完善農資綜合補貼動態調整機制的總體目標是根據化肥、柴油等重要農資價格上漲情況，在綜合考慮當年糧價變動促農增收基礎上，中央財政合理安排農資綜合補貼，實行動態調整，彌補農民種糧的農資增支，保護農民利益，調動農民種糧積極性；進一步完善農資綜合補貼調整機制的基本原則是“價補統籌、動態調整、只增不減”。動態調整的初始基期參考2008年農資價格水平，考慮有關因素確定。以后年份，農資價格上漲，全國糧食單位面積化肥、柴油支出高于初始基期水平，則以該年作為新的基期年，基期滾動調整。國家綜合考慮當年農資價格和糧食價格變化以及國家財力情況，確定次年農資綜合補貼規模。與基期相比，當年化肥、柴油價格上漲影響農民種糧增支較多時，在基期補貼存量基礎上適當增加農資綜合補貼；當年農資價格變動影響農民種糧增支基本不增加時，原則上保持基期補貼存量不變；連續三年糧食單位面積化肥、柴油支出不高于基期水平，可以統籌當年財力情況適當增加農資綜合補貼。根據這一調整機制，2009年之后，國家已連續幾次對農資綜合補貼規模進行了調整，2014年中央財政安排的農資綜合補貼為1071億元，比2006年的120億元增加了近1000億元。

五 農機具購置補貼政策

提高農業機械化程度是有效提高農業生產效率、提高糧食生產水平的重要手段。為鼓勵農民購買先進適用的農業機械，改善農業裝備結構，推進農業機械化進程，增強農業綜合生產能力，促進農業增產增效，加快現代農業發展，按照黨中央、國務院的部署，財政部、農業部于2004年共同啟動實施了農機購置補貼政策，對農民和農業生產經營組織購買國家支持推廣的先進適用的農業機械給予補貼（見表2-2）。補貼對象提出購機申請，通過資格審查簽訂購機補貼協議，農民只需要繳納扣除補貼金額后的差價款即可提貨，補貼資金由財政部門統一與供貨方結算。中央財政農機具購置補貼資金來源于中央財政設立的購置補貼專項資金及地方財政配套資金。中央財政農機具購置補貼資金實行定額補貼，即同一類、同一檔次農業機械在省域內實行統一補貼標準。2004年當年中央財政安排了0.70億元的補貼資金在66個縣實施。此后，中央財政不斷加大投入力度，補貼資金規模連年大幅度增長，實施范圍擴大到全國所有農牧縣和農場。2014年，中央財政安排農機購置補貼資金237.55億元，補貼機具包括12大類48個小類175個品目，并且，在此基礎上，各地還可在12大類內自行增加不超過30個其他品目列入中央資金補貼范圍。2014年全國農機購置補貼受益農戶327.90萬戶，補貼購置各類農業機械365.80萬臺（套）。在農機購置補貼政策的推動下，全國農機裝備水平和農機作業水平快速提高，增產增效型、資源節約型、環境友好型的農機化新技術加快推廣使用。2014年，全國農業機械總動力達到10.81億千瓦，全國農作物耕種收綜合機械化水平達到61.60%；全國全年新增精少量播種、保護性耕作等農機化新技術推廣面積達7.50億畝，全國全年完成深松整地作業面積1.63億畝（農業部，2014；國家糧食局，2015）。2004年以來，農機購置補貼政策的穩定連續實施，使我國農業機械化進入了健康發展的快車道，有效緩解了青壯年勞動力短缺的突出矛盾，有力地保障了農業穩定發展，為提高農業生產效率，增強農業綜合生產能力，保障我國糧食安全和促進農民增收，提供了堅實的裝備技術支撐。

六 對產糧大縣獎勵政策

為了緩解產糧大縣財政困難，調動地方政府抓好糧食生產積極性，保護好國家糧食安全的基礎，根據《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》（中發〔2005〕1號）的有關要求，2005年中央財政開始實施對產糧大縣的獎勵政策，當年獎補資金55億元。中央財政對產糧大縣的獎勵，堅持“測算到縣、撥付到縣”的原則。獎勵辦法把糧食商品量、糧食產量、糧食播種面積作為獎勵資金發放的依據因素，糧食商品量、糧食產量、糧食播種面積三個因素所占權重為50%、25%、25%。獎勵入圍條件是：以縣為單位，1998—2002年五年平均糧食產量大于20萬噸，且糧食商品量大于0.50萬噸；對達不到上述條件，但對區域內的糧食安全起著重要作用，對糧食供求產生重大影響的縣，由省級財政部門牽頭，會同省級農業等部門提出意見，經省級人民政府批準，并報財政部認可后，也可納入獎勵范圍。2012年中央財政對產糧大縣資金分配方法和獎勵對象進行了調整和完善，把糧食商品量、糧食產量、糧食播種面積三個因素所占權重調整為60%、20%、20%。新獎勵辦法中，獎勵范圍包括常規產糧大縣和超級產糧大縣。對常規產糧大縣，主要依據2006—2010年五年平均糧食產量大于20萬噸，且商品量大于0.50萬噸來確定；對雖未達到上述標準，但在主產區產量或商品量列前15位，非主產區列前5位的縣也可納入獎勵；除上述兩項標準外，每個省份還可以確定1個生產潛力大、對地區糧食安全貢獻突出的縣納入獎勵范圍；常規產糧大縣獎勵資金與省級財力狀況掛鉤，不同地區采用不同獎勵系數，產糧大縣獎勵資金由中央財政測算分配到縣，常規產糧大縣獎勵標準為500萬—8000萬元，獎勵資金作為一般性轉移支付，由縣級人民政府統籌使用（農業部產業政策與法規司，2013）。在常規產糧大縣獎勵基礎上，中央財政對2006—2010年五年平均糧食產量或商品量分別列全國100名的產糧大縣，作為超級產糧大縣給予重點獎勵，獎勵資金由省級財政用于支持本省糧食生產和產業發展（農業部產業政策與法規司，2013）。2005年產糧大縣獎勵政策實施以來，中央財政不斷加大獎補力度，2014年增加到351億元，10年累計撥付獎勵資金1940.2億元。

七 農業保險保費補貼政策

包括糧食生產在內的整個農業生產受自然災害的威脅和危害很大，為有效降低自然災害所造成的損失，世界上相當多的國家都實行了農業保險保費補貼政策。農業保險保費補貼是指財政對農業保險業務的保費給予一定比例的補貼，補貼的對象是投保農戶。農業保險損失頻率和損失程度較高，要實現農業保險業務的財務平衡，保險費率很高，靠農民自身難以承擔。因此，需要財政提供一定比例的補貼，緩解農業保險的供需矛盾，使保費達到保險公司和農民都能接受的水平。為幫助農戶提高抗御自然災害的能力，借鑒國外農業災害保險經驗，我國于2007年開始在6省（區）開展中央財政農業保險保費補貼政策試點，2012年在全國推開。我國的農業保險費補貼實行中央財政、省級財政、縣級財政共同分擔辦法。在補貼品種上，中央財政補貼險種逐步由最初的5個種植業品種增加至種植、養殖和林業3大類15個品種，基本覆蓋了關系國計民生和糧食安全的主要大宗農產品，并鼓勵地方開展特色險種。在補貼比例上，中央財政先后多次提高農業保險保費補貼比例，不斷加大補貼力度。對種植業保險，中央財政保費補貼比例由25%提高至35%—65%（中西部的補貼比例為40%，東部地區的補貼比例為35%，新疆生產建設兵團、中央直屬墾區、中儲糧北方公司、中國農業發展集團有限公司的補貼比例為65%），各級地方財政為40%—45%，其中省級財政至少為25%，其余主要由縣級財政負擔，農民負擔比例平均為20%。2007—2013年，我國農業保險承保主要農作物從1533.33萬公頃增加到7373.33萬公頃，中央財政累計投入農業保險保費補貼資金487.88億元，帶動參保農戶9.74億戶次，提供風險保障4.09萬億元，撬動比例超過70倍，累計向1.20億次的農戶支付賠款759億元，為及時恢復農業再生產提供了有力的資金保障，發揮了較好的強農惠農政策效果（發改委農村經濟司，2014；財政部金融司，2013；財政部金融司，2014）。

八 一般服務支持政策

從廣義上講，農業補貼政策除生產者支持政策外，還包括公共財政為支持農業生產、農村發展所提供的公共產品服務支出，即一般服務支出項目（GSSE）。我國目前一般服務支持項目包括農業綜合開發項目、農業基礎設施建設、農技推廣體系建設、農業科技應用補助、勞動力轉移培訓陽光工程、新型農民科技培訓工程、農民專業合作社支持項目、現代農業示范項目等。一般服務支持項目中的大多數項目都與提高糧食生產綜合能力密切相關，是對種糧農民不可或缺的直接或間接支持。2004年以來，中央財政不斷加大對一般支持項目的支持力度，特別是加大了對農田水利建設、中低產田建造、農業科技推廣等與糧食生產直接相關方面的支持力度。

（一）農業科技推廣應用支持政策

多年來，國家先后啟動一系列農業科技推廣應用支持政策，大力提高對糧食及整個農業生產的科技支撐能力。

一是測土配方施肥技術支持政策。2005年以來，中央財政累計投入78億元，支持農民科學施肥，提高肥料利用率，推動農業節本增效，減少過度施用化肥造成的耕地質量下降、土地板結等問題。經過近十年來的支持和推廣，2014年測土配方施肥面積達到1億公頃，主要糧食作物基本實現全覆蓋（韓長賦，2015）。據統計，通過實施該項技術，化肥利用率普遍提高5個百分點，糧食作物單產普遍提高6%—10%，十年時間減少不合理施肥1000多萬噸（財政部農業司，2014）。

二是農業防災減災穩產增產關鍵技術補助政策。2012年，中央財政安排資金61億元，全面啟動了農業防災減災穩產增產關鍵技術補助政策，通過補貼鼓勵農民大面積應用經過實踐證明的能夠有效預防和減輕災害損失、促進糧食穩產增產的重大技術，主要包括：在小麥主產區全面實施“一噴三防”補助，在東北地區實施水稻大棚育秧補助，在南方早稻主要產區實施早稻集中育秧補助，在東北啟動抗旱“坐水種”補助，在西南實行玉米地膜覆蓋種植補助，在糧食主產區實行農作物病蟲害專業化統防統治補助等。2013—2015年，中央每年都安排60多億元資金，使上述關鍵技術應用補貼常態化。

三是旱作農業技術推廣應用支持政策。中央財政自2010年開始安排專項資金支持旱作農業技術的推廣應用；至2015年，中央財政累計投入專項資金48億元。在中央財政支持和引導下，我國旱作農業種植技術得到了創新和發展，促進了我國華北、東北、西北旱區農業生產方式的改變，有效地提高了耕地綜合生產能力（財政部農業司，2015）。

四是支持糧、棉、油高產創建政策。為集成推廣先進實用技術，在更大規模、更廣范圍、更高層次上開展糧、棉、油高產創建活動，中央財政自2009年開始，專項安排糧、棉、油高產創建補助資金。2009年當年安排補助資金5億元，用于支持建設2600個糧、棉、油高產創建萬畝示范片，其中糧食作物高產創建萬畝示范片2050個，包括水稻、小麥、玉米示范片各600個，馬鈴薯100個，大豆150個（農業部，2009）。自2011年開始，國家決定每年選擇約50個縣、500—600個鄉鎮開展整建制高產創建試點。到2013年，全國已建設萬畝示范片13000多個。2013年開始，在總結高產創建經驗的基礎上，農業部又在全國組織開展了糧食增產模式攻關活動，集成推廣區域性、標準化高產高效技術模式，輻射帶動更大范圍、更大面積均衡增產（農業部，2014）。此外，中央財政還安排專項資金，支持保護性耕作、深松整地、秸稈還田、土地有機質提升等增產技術推廣應用。

（二）基層農技推廣體系改革與建設支持政策

自2009年開始，國家啟動了“基層農技推廣體系改革與建設示范縣項目”支持政策，至2015年，國家累計投入專項補助資金102億元，主要用于支持項目縣深化基層農技推廣體系改革，完善以“包村聯戶”為主要形式的工作機制和“專家+農業技術人員+科技示范戶+輻射帶動戶”的服務模式，培育科技示范戶，實施農技推廣服務特崗計劃，開展農技人員知識更新培訓，建立健全縣鄉村農業科技試驗示范網絡，全面推進農業科技進村入戶（農業部產業政策與法規司，2014,2015）。

（三）支持新型經營主體發展適度規模經營

為提高土地利用率、資源利用率和勞動生產效率，促進糧食等農業生產開展適度規模經營，國家先后出臺了諸多扶持家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體發展的政策措施。其中，2007年以來，中央財政累計投入農民合作社發展補助資金88.50億元，而且補助力度逐年加大。2014年，中央財政對農業合作社的補助資金達到20億元，比“十二五”初期增加了一倍多。各級政府還實行了產糧大戶獎勵政策、土地流轉鼓勵政策等扶持新型經濟主體發展。例如，江蘇省2011年安排1000萬元，用于扶持農村土地流轉，促進農業適度規模經營，而且既鼓勵符合條件流入方，也鼓勵符合條件流出方。截至2014年年底，全國農村家庭承包耕地流轉總面積超過2666.66萬公頃（4億畝），流轉面積占比超過30%。截至2015年6月，全國家庭農場超過87萬家，農民合作社超過140萬家，農業產業化龍頭企業超過12萬家，新型農業經營主體已成為糧食生產和現代化農業建設的生力軍（韓長賦，2015）。

（四）農業綜合開發

農業綜合開發工作自20世紀80年代末實施以來，以確保國家糧食安全、帶動農業增效農民增收為宗旨，充分發揮財政支農惠農作用，有力地促進了糧食及整個農業綜合生產能力的提升。尤其是“十二五”以來，農業綜合開發累計投入財政資金2070.86億元，年均增長11.99%，改造中低產田、建設高標準農田720.00萬公頃，改造重點中型灌區581個，新增和改善灌溉面積840.00萬公頃，治理小流域41.86萬公頃，新增糧食生產能力每公頃1500千克（畝均100公斤）以上，通過實施高標準農田建設項目每年每公頃增收近4500元（盧貴敏，2015）。

（五）國家農業現代化示范區建設

為了加快農業現代化建設，2010年以來，農業部分三批在全國范圍內認定了283個國家現代化農業示范區，對每個示范區給予1000萬元左右的獎補扶持。根據農業部新聞辦（2015）發布的統計數據，283個示范區糧食總產量達2.37億噸，占全國糧食總產量的39.30%，農作物耕種收綜合機械化水平達72.40%，比全國平均水平高14個百分點。

（六）農業水利基本建設

2004年以來，國家不斷加大農業水利建設投入力度。特別是2011年“中央一號文件”《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》提出“力爭今后10年全社會水利年均投入比2010年高出一倍”要求之后，各級財政對水利投入的總量和增幅明顯提高。2011—2014年，全國各級財政投入水利的資金總計12614.81億元。其中，2014年投入3882.62億元，比2010年增加2159.22億元，增長125.29%。多年來，各級政府在加強大中型水利工程及其配套工程建設的同時，突出了抓小型農田水利建設。2009年，國家全面實施小型農田水利重點縣建設，至2014年中央財政累計投入資金達到768.41億元，全國已建和在建的小型農田水利重點縣達1950個，已基本覆蓋農業大縣并向牧區大縣延伸。此外，國家還根據黑龍江、吉林、內蒙古、遼寧東北四省區在全國糧食生產中日益凸顯的重要性，自2012年啟動東北四省區“節水增糧行動”，大力發展高效節水灌溉，計劃用四年時間發展高效節水灌溉面積253.33萬公頃，總計投入380億元。“節水增糧行動”完成后，預計將新增糧食產量1000萬噸，年均節水29億立方米，農民每年增加收入160多億元（財政部農業司，2012）。