第一節(jié) 我國現(xiàn)有糧食補貼政策出臺的背景

一 糧食產(chǎn)量多年徘徊，乃至出現(xiàn)明顯的下滑趨勢

我國自古以來就是一個農(nóng)業(yè)大國，但是，舊中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平極為低下，加上自然災害和戰(zhàn)亂等因素，溫飽問題始終沒有得到較好的解決，有80%的人口長期處于饑餓半饑餓狀態(tài)（國務院新聞辦公室，1996）。新中國成立以來，黨和國家?guī)ьI人民積極發(fā)展糧食生產(chǎn)。特別是1978年以后，中央率先進行農(nóng)村改革，實行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制和統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，釋放了廣大農(nóng)民長期被抑制的生產(chǎn)積極性，糧食生產(chǎn)得到顯著發(fā)展，很快扭轉了我國糧食供給長期嚴重不足的狀況。到1983年，我國糧食總產(chǎn)量達到了3.87億噸，人均糧食產(chǎn)量達到375.97千克，在總體上基本解決了全國人民的溫飽問題。隨著農(nóng)村改革政策效應的日益釋放，糧食供給問題基本解決之后，到20世紀90年代初期，我國糧食開始出現(xiàn)了低水平的供給相對過剩，一些地方出現(xiàn)了“賣糧難”現(xiàn)象。為了緩解這一問題，國家采取建立國家專項糧食儲備制度等措施，再加上糧食生產(chǎn)在這期間經(jīng)歷了5年的徘徊，“賣糧難”問題得到了緩解。1996年，我國糧食總產(chǎn)量首次突破5億噸，達到了5.05億噸。1997年略有減產(chǎn)，但仍是歷史上第二個豐收年，糧食總產(chǎn)量達到4.93億噸。1998年和1999年這兩年又都穩(wěn)定在5億噸以上。經(jīng)過連續(xù)幾年的高產(chǎn)，“賣糧難”問題再次出現(xiàn)，市場糧價持續(xù)下跌，嚴重挫傷了農(nóng)民種糧積極性，一些地方政府也開始出現(xiàn)忽視糧食生產(chǎn)的傾向。同時，受自然災害等因素的影響，從2000年開始我國糧食生產(chǎn)出現(xiàn)連年下滑。到2003年，我國糧食總產(chǎn)量下降到4.31億噸，比歷史上產(chǎn)量最高的1998年減少了0.81億噸，減產(chǎn)幅度為15.82%，回到了1990年之前的水平（見圖2-1）。

二 糧食需求日益增長，供需矛盾不斷加劇

一是人口持續(xù)增長。2003年，我國糧食總產(chǎn)量退回到了1990年前的水平，但這十幾年間，人口卻仍以每年平均1000萬的速度增長，糧食減少和人口增長使我國人均糧食占有水平大幅下降。到2003年，我國人均糧食產(chǎn)量下降到333.29千克，跌破了人均360千克的“溫飽”線，回到了改革開放之初的水平。

二是飼料用糧大幅增加。改革開放以后，我國國民經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增加，城鄉(xiāng)居民肉、蛋、奶等動物源性食品消費水平明顯提高。根據(jù)FAO統(tǒng)計數(shù)據(jù)（見圖2-2），到2003年，我國人均肉、蛋、奶消費量分別達到46.73千克、16.26千克、15.38千克，分別比1978年增長了36.41千克、13.93千克、12.98千克。人均肉、蛋、奶消費水平的上升，大大帶動了飼料用糧的增長。

三 糧食綜合生產(chǎn)能力下降，糧食安全形勢嚴峻

隨著溫飽問題基本解決，特別是20世紀90年代初期和末期“賣糧難”現(xiàn)象的出現(xiàn)，我國放松糧食生產(chǎn)的傾向開始出現(xiàn)，并經(jīng)過多年的積累，直接導致了我國糧食綜合生產(chǎn)能力的下降。

一是糧食播種面積減少。人多地少是制約我國糧食安全的最主要因素。2000年以來，隨著農(nóng)民種糧積極性的下降，糧食播種面積隨之出現(xiàn)較大幅度的下滑。到2003年，糧食播種面積減少到9941.03萬公頃，比改革開放以來糧食播種面積最多的1998年（11378.70萬公頃）減少12.64%（見圖2-3）。

二是耕地質量下降。在我國耕地數(shù)量和播種面積不斷下降的同時，耕地質量下降的問題也日益突出。首先，耕地的過度利用導致土壤基礎地力下降。全國耕地有機質含量平均已降到1%，明顯低于歐美國家2.5%—4.0%的水平（封志明和李香蓮，2000）。其次，耕地污染也日益嚴重。隨著城市規(guī)模的擴大，特別是工業(yè)的發(fā)展，大量的工業(yè)廢氣、廢水、廢渣直接排放，加上農(nóng)民長期大量不合理使用化肥，導致大量耕地被污染（陳印軍、王晉臣和肖碧林等，2011）。

三是水資源嚴重短缺。我國是一個嚴重缺水的國家，人均淡水資源只有2100立方米，僅為世界平均水平的28%，而且水資源分布不均衡，北方的一些主產(chǎn)糧區(qū)，水資源嚴重不足（國務院，2010）。總體來看，我國旱澇保收高標準農(nóng)田比重較低（韓長賦，2011）。旱澇保收農(nóng)田比重低，會導致農(nóng)作物產(chǎn)量波動很大（陳印軍、肖碧林和方琳娜等，2011）。此外，長期以來，由于我們環(huán)保意識薄弱和法律法規(guī)不健全且執(zhí)行不力，水資源受到了相當程度的污染，水資源質量不斷惡化，進一步加劇了灌溉用水的緊缺狀況（曹寶明、李光泗和徐建玲等，2005）。

四是農(nóng)田水利設施陳舊老化現(xiàn)象嚴重。20世紀六七十年代，我國農(nóng)村投入巨大人力物力，興修農(nóng)田水利基礎設施，這對促進當時以及后期的糧食生產(chǎn)起到了積極的作用。然而，到20世紀八九十年代以及21世紀初，各地雖然也新上了一些水利工程，但原來的水利設施老化失修嚴重，實際上灌溉條件趨于惡化，抵御自然災害的能力下降（段應碧和宋洪遠，2005）。

五是農(nóng)業(yè)科技推廣工作困難重重。農(nóng)業(yè)科技對糧食綜合生產(chǎn)能力的支撐是不可或缺的，但是，在當時狀況下，農(nóng)技推廣機構人員老化和不足，經(jīng)費短缺，機制不活，許多增產(chǎn)增效的耕作栽培技術得不到應有的推廣，這對當時糧食綜合生產(chǎn)能力建設帶來了不小的影響。

六是農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)（縣）的種糧積極性受到影響。人的因素是影響糧食生產(chǎn)的第一位因素。由于種糧比較效益低下，加上幾次“賣糧難”現(xiàn)象的影響，農(nóng)民種糧積極性受到很大挫傷，許多農(nóng)戶把主要勞動力和勞動投入用在外出打工，或增加高效益經(jīng)濟作物的種植，對糧食作物的投入減少，粗耕粗種，有的甚至“撂荒”不種。對于糧食主產(chǎn)區(qū)（縣）而言，扶持糧食生產(chǎn)不僅不能像發(fā)展工業(yè)項目那樣帶動經(jīng)濟發(fā)展，增加財政收入，還會加重財政的支農(nóng)負擔，因而地方政府重農(nóng)抓糧積極性不同程度有所下降。

四 第二、第三產(chǎn)業(yè)長足發(fā)展，財政支持糧食生產(chǎn)能力增強

新中國成立后，我國就開始有計劃地發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)。特別是黨的十一屆三中全會提出把全黨的工作重點轉移到以經(jīng)濟建設為中心上來和確定實行改革開放的政策以后，我國的第二、第三產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，大大增強了國家財力，這為國家出臺對糧食的補貼政策奠定了財力基礎。2003年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達到135822.76億元，其中，第二和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值總和達到118441.04億元，分別比1978年增長36.26倍和45.25倍；國家財政收入達到21715.25億元，比1978年增長了19.18倍。

五 黨和國家對糧食生產(chǎn)形勢有了新的認識，對糧食安全的重視程度不斷提高

21世紀初，我國糧食生產(chǎn)多年徘徊甚至下滑這一趨勢的出現(xiàn)，使黨和國家對糧食生產(chǎn)乃至整個“三農(nóng)”問題有了新的認識。2004年，黨中央以“一號文件”的形式下發(fā)了《關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，提出：當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中存在的突出矛盾和問題是農(nóng)民增收困難。農(nóng)民收入長期上不去，不僅影響農(nóng)民生活水平的提高，而且影響糧食生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品供給；不僅制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而且制約整個國民經(jīng)濟增長；不僅關系農(nóng)村社會進步，而且關系全面建設小康社會目標的實現(xiàn)；不僅是重大的經(jīng)濟問題，而且是重大的政治問題。要求按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，堅持“多予、少取、放活”的方針，并特別提出集中力量支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)，促進種糧農(nóng)民增加收入。自2004年以后，一直到2015年，中央連續(xù)發(fā)出了關于農(nóng)業(yè)問題的12個“一號文件”。這12個“一號文件”，對“三農(nóng)”問題，對糧食生產(chǎn)每年都有新認識，每年都有新政策。可以說，2004—2015年是黨中央、國務院對糧食生產(chǎn)乃至整個“三農(nóng)”問題的認識不斷深化的過程，也是對扶持糧食生產(chǎn)的政策力度不斷加大和政策體系不斷完善的過程。