第二節 教育政策與教育政策過程

一 從靜態表現形式來理解教育政策

有關教育政策概念的定義與理解并非一維、線性式的。從道理上講，對政策有多少個理解方式，那么教育政策相應就會有多少種理解方式，因此，直接定義教育政策是困難的。我們知道，在政策學里，不同的學者、不同的視角對政策的理解也是千姿百態，形態各異。其中不乏一些專家學者對公共政策的理解獨辟蹊徑，令人耳目一新，成為經典。如戴維·伊斯頓的“公共政策是對全社會的價值作有權威的分配”、托馬斯·戴伊的“所有政府決定做的或決定不做的事情就是公共政策”等便是典型。國內學者對公共政策的自主性定義也是五花八門，但實質上的內涵是沒有什么差異的，故本書不對此做詳盡的評述。但有關公共政策理解的常見兩種取向仍具普遍性意義：從靜態角度把政策理解為一種行為措施（行動準則），即國家、政府、政黨履行其公共職能的主要政策手段（方式），表現形式主要包括方針、路線、戰略、規劃、法令、條例、決定、方案、項目、辦法、法律、法規等。從動態角度將政策理解為一種行為過程，即通常所說的議程設定、制定、執行、評估、終結等若干階段。

我們先看看教育政策方面的著述對教育政策概念的理解。總體上看，相關學者對教育政策的理解比較隨意、松散，多半學者并沒有對什么是教育政策或教育政策指什么等問題進行明確交代，在一定程度上又似乎是約定俗成的。如袁振國教授主編的《教育政策學》一書，就沒有對教育政策作出相應的界定。盡管作者比較詳細地介紹了美國學者伊根·古巴關于政策的8種定義，但實際上并未過渡到對教育政策的理解。而且，作者通過分析得出的結論之一就是：“‘政策的真正定義是什么？’問這樣的問題是沒有意義的。”黃明東的《教育政策與法律》把教育政策定義為“某個政治系統在特定時期為實現特定的教育發展目標和任務而做出的關于教育的決策的過程”。再如，吳志宏等在《教育政策與教育法規》一書中認為，“教育政策就是政府有關部門為解決特定教育問題而表明的行動意圖或如何行動的計劃”。

本書也不對教育政策做規范性定義的探討，持寬泛性概念來理解教育政策，即從教育政策的表現形式（靜態的政策文本）角度，泛指政府（廣義上的，包括政黨、各級政府、各級人大組織等政治系統）頒發的一系列有關教育的法律、規章、法令、條例、規定、指示、規劃、計劃、措施、項目、通知、意見等政策文件。從研究時段來看，本書主要集中于改革開放以來近30年間的公共教育政策。此外，需要交代的是，教育政策與教育法律是兩個聯系緊密的概念。國內外一些研究者也常不做嚴格區分，通常將教育法規納入教育政策范疇之內。如黃明東主編的《教育政策與法律》一書在序言中就明確指出了二者的關系。

二 教育政策過程及其研究的學理基礎

（一）教育政策過程的含義確證

公共政策學對政策過程形成了一些共識性解釋和一些規范性認識。公共政策過程甚為復雜，它是由一系列的功能環節或階段所構成的周期性過程。為了方便起見，學者們習慣性地形成了一般的劃分階段：指包括政策的制定、實施、監督、評估、調整、終結等環節在內的政策運行全過程，通常，談論較多的就是政策制定和政策執行兩個階段。當然，若更細一點切分，公共政策的過程還可分出更具體的環節，如政策制定通常又可以概括為政策議程的建立、問題界定、政策方案設計、政策結果預測、比較、抉擇方案以及政策方案合法化等階段。再如，拉斯威爾將政策過程分成7個階段：情報、提議、規定、合法化、應用、終止、評估。從邏輯起始來看，政策過程始于利益的表達（訴求）與綜合，終于利益的實現與終結。

對教育政策過程進行研究，一定意義上研究的是一個教育政策的分析過程。在一些研究者看來，教育政策分析實際上就是對政策過程事實進行理性、理論化的分析。如有研究認為，“教育政策分析是一個貫穿于問題確認、政策選擇與制定、政策執行與政策績效評估全過程的價值分析過程”。

（二）教育政策過程研究的學理基礎

教育政策研究本身是一門跨學科、建立在廣泛的知識基礎上的綜合性活動。從某種程度上講，教育政策過程研究有其自身的學理基礎，需要遵循一定的套路，它是政策過程理論等相關學科知識發展及實踐的具體體現。

1．公共政策學科發展的自身孕育

在公共政策學科自身發展與政策實踐需要的驅動下，有關政策過程的理論也隨之涌現。這方面典型的成果有薩巴蒂爾（paul A. Sabatier）教授主編的《政策過程理論》一書，該書匯集了當前西方公共政策最具代表性的專家學者所撰寫的有關政策過程理論問題的多篇文章，介紹了政策過程的階段性方法、多元分析框架、制度理性選擇框架、間斷—平衡理論、支持聯盟框架、政策研究中的創新和傳播模型等，并對各種分析框架進行了比較和評估，同時還對政策理論的發展和趨向進行了前瞻性的展望。顯而易見，薩巴蒂爾所介紹的這些公共政策過程理論已經越來越多地被國內學者運用于具體的教育政策分析當中。邁克爾·豪利特與拉米什著的《公共政策研究：政策循環與政策子系統》，介紹了公共政策的相關理論并探討了公共政策過程中的理論，如政策規劃中的倡導聯盟、政策網絡、政策社群，政策決策中的理性模型、漸進模型、垃圾桶模型，政策執行中的經濟學模型、政策學模型，政策工具選擇中的綜合模型等。韓國學者吳錫泓等編著的《政策學的主要理論》所介紹的有關政策方面的65種主要理論，大部分是針對具體的政策過程而言的。

“無論政府過程的外延有多大，其核心應當是政策過程，包括政府的決策和執行。”由是，再深入一層而言之，政策學科的政策過程理論還應放在政府過程理論背景之下。政府過程（廣義上的政治過程）關注的是政治權力結構、黨政關系和社會結構，要對政治特別是政府活動的行為、運轉、程序以及各構成要素，特別是各社會利益群體之間以及它們與政府之間的交互關系，進行實證性的分析、研究和闡述。“在政府過程的概念中，‘過程’不是指政府發展的歷史過程，而是一種對政府行為進行分析的一種方法和視角，或者說是一種政府分析的框架。”由此可見，政府過程理論的發展必然要極大地推動政策過程相關的研究。

2．相關學科知識的滲透影響

教育政策本身的知識專業性、調節教育行為的情境性以及社會實踐活動的復雜性，決定了教育政策研究必然要涉及學科知識面廣、波及經濟社會生活領域多。教育政策研究的學科知識基礎包括教育學、哲學、政治學、社會學、文化學、經濟學、管理學、法學等在內的學科理論。近年來，中西方政策過程研究學者已廣泛從制度經濟學、社會心理學、知識考古學、語言學等學科領域汲取養分，用以解釋公共政策過程的實踐，并發展出相關的解釋性理論。此種現象也是學界當前比較重視政策學跨學科交叉研究的一個體現。比如說，采用制度主義理論對公共政策過程分析的影響就甚為廣泛，如有研究指出：“20世紀80年代，制度分析與公共政策過程分析終于走到一起，很重要的原因就是‘過程’與‘制度’的過度離析降低了理論的解釋力，而兩者的結合則可以提高理論的解釋力。”在以新制度主義來分析教育政策方面，已有的研究成果不少，代表性論文有仇國平的《從新制度主義角度分析澳門高等院校錄取中國內地學生政策》、賈雪的《美國大學終身教職制度的發展演變歷程——新制度主義的視角》、羅燕的《2003年北大人事制度改革：新制度主義社會學分析》等，此類借鑒跨學科知識的研究近年來比較多地出現在我國教育政策研究中，在學理上豐富了教育政策的內涵。

三 從政策過程看我國教育政策的類型

人們對教育政策的理解方式不一樣，教育政策分類也就必然眾說紛紜。要對林林總總的教育政策進行明確的分門別類是一件困難的事情。如從政策制定的部門看，有政黨的教育政策、中央政府的教育政策、全國人大的教育政策、教育行政部門的教育政策等。因此，我們只能大致上對此教育政策的類型做一個基本的認識。本書從開展政策過程研究的角度出發，根據政策過程周期的一般環節，從政策制定、政策執行、政策評估與監督以及政策終結等基本環節來對我國教育政策做個基本分類，即大致上“毛估”一下哪些教育政策適合做政策制定過程的研究，哪些適合做政策執行環節的研究等，當然，這只是相對而言的。為了將教育的政策分類體現得更為清晰、飽滿，我們不妨加入另一個分類維度來展開，即根據教育政策所涉及的教育系統的層次領域，分為基礎教育政策、高等教育政策以及綜合性教育政策。見表1-1。

為什么可以做這樣的教育政策研究分類呢？我們來舉幾個例子加以說明。比如說，“義務教育績效工資政策”是2009年國務院啟動的一項新的教育政策，正在逐步試行。那么，對該政策制定的背景、過程、政策設計中的問題等進行研究比較合適；“高校自主招生政策”已逐步開放試行了一些年頭，各重點高校也分別采取了一些做法。那么，對全國高校實行“高校自主招生政策”的執行狀況做一番調研、取證、分析是一個比較好的切口。我們國家每年下發的“治理教育亂收費政策”數量之多、級別之高令人嘆為觀止，從中央到地方的制止教育亂收費政策的執行效力到底如何？這些政策到底起到了多大程度上的作用？這是值得做政策評估的。“公立學校轉制政策”是發生在20世紀90年代中后期到21世紀初10年左右時間的一個頗具中國特色的教育政策現象。“公立學校轉制”已遭封殺，被證明了是失敗的政策，那么，從政策學的政策終結角度去反思回顧該政策，分析政策終結過程的來龍去脈應該是很有現實啟發意義的研究。