第一節 本土化教育政策研究的提出

公共政策是國家和政府實現其職能的主要手段。“現代政府的基本活動方式就是制定和實施政策，通過一系列的政策來實現對國家政治、經濟、文化、社會等各個領域的有效領導與管理”，對一個民主、服務型的現代政府而言，政策是它用來解決在理政職責范圍內出現的社會問題的基本手段（工具）。教育是公共部門中頗為熱門且最為貼近民生的一個領域。通過運用教育政策工具來推動教育的改革與發展是新時期我國政府履行教育職責的一個顯著特點。當前，從中國特色社會主義國情出發，大力開展本土化的教育政策研究是時代之需，也是教育研究特別是教育政策研究的一個緊迫性課題。

一 恰逢其時：這是一個教育政策大生產大繁榮的時代

自改革開放特別是進入21世紀以來，我國相對進入了一個教育政策大生產的時期，公共教育政策問題異彩紛呈。如袁振國教授曾指出：“當今中國的教育改革正在日益深化，各層各級重要的教育政策不斷出臺。”另有學者指出：“最近幾年，中國則是當今世界上高等教育公共政策活動最為活躍的現場之一。”反觀現實，中國教育政策在改革開放以來的三十余年里也取得了不少重要的突破與創新。從“免費生師范教育政策”到《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，從“一費制”到“兩免一補”再到“義務教育階段全免”，一句話，從中央到地方，從宏觀到微觀，出現了一大批推動教育改革與發展的標志性政策成果。而且，伴隨教育的深入改革與發展，我國教育政策還將持續處于一種“躁動不安”的階段，成為社會關注的焦點之一，政策的推陳出新也勢在必行。根據謝維和等人的一項研究的不完全統計，1985—2001年，中共中央、國務院、教育部（原國家教委）共頒布各種教育政策1511項，其中，中共中央、國務院頒布教育政策98項，教育部頒布教育政策1414項，平均每年出臺教育政策88.8項。最低的年份是1989年的56項；而最高的年份是1999年的123項。這確實是一個不可思議的數量規模，如果加上各省、市、縣等各級政府和有關部門的教育政策文件，無疑是一個巨大的教育政策文件庫。無獨有偶，涂端午博士新近的一項研究截取1978—1998年的高等教育政策為分析對象，納入其統計的現行有效的教育法規政策就有533項。

為什么當前的教育政策制定會如此繁富、生機勃勃？上面所提及的現代政府公共政策工具自身的價值與功能是一方面。我國社會經濟政治的轉型也構成了中國公共教育政策發展的重要動力，相關公共教育政策的研究及其理論基礎也進入了百家爭鳴與全面快速發展的新時期。一般而言，社會處于轉型時期需要通過制定和實施大量的政策和法規來倡導、調節、規范甚至是控制社會行為，對社會資源進行合理配置，處理好社會各種利益沖突。當前我國正處于經濟轉軌、社會轉型以及諸多領域改革深入推進的歷史時期。以社會轉型言之，涉及社會結構轉換、機制轉軌、利益調整和觀念轉變等。在社會轉型時期，人們的行為方式、生活方式、價值體系都在發生明顯的變化。在教育領域，與之對應的則是教育的體系結構、辦學管理體制、人們對教育所持的價值觀念等的全方位轉變。我們熟知的“教育分權”、“擴大辦學自主權”、“教育消費”、“成本分擔”、“優質教育爭奪”乃至“新讀書無用論”等，就是發生在這一從社會轉型到教育轉型的背景之下。而要應對轉型期教育領域中的諸多問題與挑戰，公共教育政策的功用便不可小覷。點火也好，燒火也好，救火也好，現實中，政府早已習慣于通過前赴后繼的政策工具來“日理萬機”。可見，大量的教育政策制定是事出有因的。

如何看待教育政策制定的異彩紛呈？從積極的方面來說，其一，體現了政策工具的價值，因為政策不無時效，所以教育改革與發展需要通過大量的政策法規來協調推進；其二，這也說明，我國政府執政理念與方式日漸成熟，依法治教的理念落實更加到位，教育政策乃至教育法律體系逐步健全。但從消極方面來說，人們不禁要問，是不是教育政策實施低效、無效呢？為什么要不斷制定甚至重復性地制定那么多的教育政策呢？是不是“軟政策”、“軟法規”解決不了實際的教育問題呢？無論是正面的注解，還是反面的質疑，針對當前紛繁復雜、栩栩如生的教育政策“生產”實踐，致力于探索本土化的教育政策研究是必須跟進的。

二 扎根土壤：教育政策的環境基礎與本土化教育政策研究

當前，符合國情、有中國特色的教育政策研究仍大大滯后于我國生動活潑的教育政策實踐的需要。從自身的政策環境基礎出發，以自己的話語體系和理論方式來研究我們的教育政策有利于科學決策。溫家寶同志曾在2002年指出，“本屆政府的一個重要工作就是科學決策，依法行政，民主監督”。我國教育政策的環境基礎，最主要的就是中國的教育實情，以及中國特色社會主義教育事業的政治、經濟、文化等基礎。人們對教育政策研究的重要性的認識，是伴隨經濟社會發展與教育改革發展的深入而不斷提高的。以《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》的政策制定為例，無論是作為政策主體的各路精英與群眾路線的緊密結合，還是政策制定過程中自上而下與自下而上的有機互動路徑，等等，都充分體現了符合我國民主政治與行政傳統以及思想文化內涵等國情元素的政策制定方式。

實際上，把視線稍稍拉遠一點，稍作一個縱向的歷史回顧就不難看出一項好的教育政策是多么重要，而一項壞的教育政策又是多么可怕！在新中國成立以后并不算長的歷史中，我們在辦學指導思想及教育決策上犯過不少錯誤，一些重大教育決策失誤的教訓甚至是慘痛而影響深遠的。例如，自1958年“大躍進”以來的一段時期里，我們的教育過分強調通過參加生產勞動、階級斗爭、科學研究來進行學習，忽視了學科知識、間接經驗的系統學習、積累；在“文化大革命”中，我國教育事業受到嚴重破壞，“文革”時期的種種做法，破壞了學生接受知識的科學性、系統性和完整性，學生不以學習鉆研為業，荒廢學業，學到的也只是支離破碎、片面的知識，實際用途不大。而且，把學校教育教學工作引向完全服從當時的某種政治需要，被“四人幫”所利用，這是十分有害而危險的。對此，1985年5月頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》在總結新中國成立36年來的教育成就時，十分明確地指出：從20世紀50年代后期開始，由于全黨工作重點一直沒有轉移到經濟建設上來，由于“以階級斗爭為綱”的“左”的思想的影響，教育事業不但長期沒有放到應有的重要地位，而且受到“左”的政治運動的頻繁沖擊，“文化大革命”更使這種“左”的錯誤走到否定知識、取消教育的極端，從而使教育事業遭到嚴重破壞，廣大教育工作者遭受嚴重摧殘，耽誤了整整一代青少年的成長，并且使我國教育事業同世界發達國家之間在許多方面本來已經縮小的差距又拉大起來。再拉近一點鏡頭來說，我國改革開放后的重點高中建設政策、公立學校轉制政策、新課程改革政策以及相關的民辦教育發展政策等系列教育政策也不無失誤之處，且至今仍留有后患。總之，我國教育發展大量的歷史經驗教訓一再表明，教育戰略決策與政策導向的正確對于教育事業發展和成功有著重要的意義。

三 南橘北枳：西方公共政策學理論與話語引入的局限性

公共政策是政策環境的產物。離開公共政策得以產生與運行的特定環境來談公共政策研究無異于緣木求魚。何謂政策環境？簡而言之，就是公共政策脫胎于生存的、由各種時空因素組合的環境系統。“政策環境的構成因素形形色色，復雜多樣，有物質的、精神的、社會的、自然的、傳統的、現實的、國內的、國際的，等等。”

就我國教育政策的環境系統而言，地理環境、經濟環境、政治傳統與民族文化以及社會變遷等影響都是具體而直接的。盡管各自發揮的實際效力不一樣，但是，關鍵的影響因素往往又是理解我國公共教育政策不可或缺的。有研究在分析中國公共決策體制的背景特點時，認為有三點需要考慮，一是中國共產黨在長期領導中國人民革命斗爭、建立人民民主專政的過程中，根據馬克思主義的國家學說和政治理論建立起來的決策體制；二是中國歷史上長期封建專制，沒有經過完整意義上的資產階級民主革命，市場經濟及生產力尚不發達；三是改革開放后經濟基礎和社會環境發生巨大變化，社會主義市場經濟體制基本框架已建立，加入了WTO，融入了世界經濟一體化等。當前，我們特別需要明確強調的最根本的環境基礎，就是我國建設有中國特色的社會主義道路以及全面貫徹落實科學發展觀、完善社會主義市場經濟體制以及建設社會主義和諧社會等偉大戰略思想指導下的中國特色社會主義教育事業。由經濟體制而來的政治體制、管理體制等多方面的社會轉型深刻地影響著我國教育事業的發展與教育政策實踐。

一個時代的哲學社會科學應該積極反映一國經濟社會發展的基本事實，體現該民族的自身國情特色。中華民族有著歷史悠久的精神文化傳統，這就會給公共政策烙上深刻的文化與制度印跡。同時，我國又處于一個特殊的社會轉型期，正值體制轉型、社會結構變動與社會形態變遷等的快速波動期，公共政策的理論與實踐必然要體現“建設中國特色社會主義國家”的基本特色。因此，作為教育政策研究的上位學科理論的公共政策學也應致力于探索契合時代與民族特點、適合自身需要的理論與實踐道路，進行本土化創新。嚴強教授指出，“中國公共政策學科的初期成長中存在著兩處明顯的不足。一是忽略了中國處于特殊的社會轉型時期，二是忽略了中國具有特殊的政策文化和制度框架。一個國家的社會科學學科總是扎根于本國最生動、最真實的實踐經驗，并以從這些真實經驗中提升出來的理論為內容茁壯成長起來的”。因此，一個學科的發展也好，一個具體的研究問題也好，理解和遵照國情環境基礎是一個簡單而行之有效的規則。

值得一提的是，國內教育政策研究的專家學者已在呼吁推進有自身特色的教育政策研究。如，袁振國教授認為，“把政策本身——政策的內容、政策制定的過程、政策執行的結果、評價政策成敗的標準等——作為研究的對象，在我國近年來明顯引起了極大的關注，這不僅是學術發展的一個趨勢，更是社會主義民主與法制建設的要求”。又如，張力教授指出，“今后，在教育政策研究的田野中，還需要我們立足國情、不懈耕耘，出更多本土化成果，促進國家和地方教育決策的科學化、民主化”。

四 時代召喚：本土化教育政策研究日益受到各界重視

學習他人經驗與進行本土化創新是各行各業、各個領域一直以來存在的一個現象。改革開放以來，我國社會主義事業的改革與發展更是進入了一個全方位的學習與引進時期，教育領域的諸多做法也不例外。原國家教委副主任滕藤認為，“怎樣從中國的實際出發向西方學習，為我們的社會主義建設服務，走中國特色的社會主義教育道路，這一點我們在實踐中還有很多值得探討的地方”。新近，西方公共政策學及相關的學科理論或話語體系開始在教育等諸多公共政策的研究當中比較多地呈現。一時間，“多源流分析”、“支持者聯盟”、“漸進決策模型”、“間斷—平衡模型”、“制度主義”等概念、理論常見于我國教育研究者新近發表或出版的著述當中。

然而，深究起來，西方的相關理論與話語體系其實并不能很好地解釋具有中國特色的教育政策過程現象，難以將研究向縱深推進，且日益表現出難以為繼和解釋不力的窘境。實際上，這里還有一個大的背景制約因素，那就是我國公共政策的學科知識在很大程度上是依賴進口的，公共政策學的學科理論一開始就沒有多少是屬于自己的東西。因而，用西方的相關學科理論來解釋自身的教育政策也是迫不得已的。概括來講，這種類似于“中學為體、西學為用”的教育政策研究存在以下幾個方面的問題。

其一，理論與事實脫節，為了理論而理論。

一些學者在對我國教育政策進行研究時，首先彈出的概念是理論，生怕沒有理論壓軸而使得研究失色，甚至確定好了理論才來做研究。有分析者指出：“我們中的一些學者比較喜歡簡單搬用國外的相關理論并給予了過高的評價和期望，導致這些理論與我國教育實際的脫節，洋理論與土實踐的關系難以處理好。”有的研究是將理論與材料交替推進的，理論貫穿于教育政策論述的全過程。然而，這種用來“求證”的理論觀點在行文中間隔性重復，顯得很累贅，沒有將理論觀點融會貫通于論證之中，“兩張皮現象”比較明顯，其實質還是為了理論而理論。總之，對用西方的理論（概念）來解釋中國教育政策現象的研究稍加分析，不難發現這些著述在論述中的理論與實際脫節的現象，西方的話語體系是一套，中國的教育政策實踐又是另外一套。不少研究勉為其難地支起兩者之間的聯系，缺乏說服力，教條主義色彩躍然紙上。

其二，以偏概全，以點代面。

我們常說，理論的解釋性力求做到以小見大，以點帶面，然而，時下的一些以西方理論來解釋中國教育政策的研究出現了“以大見小”、“以點代面”的現象。這些研究所反映出的一個普遍問題是，西方的政策理論好比一個大筐，什么教育政策現象都可以往里裝；西方的政策理論又好比多功能的試金石，什么教育政策問題都可以受之解釋、評判。這種研究實際上暗含了一個可怕的假設，即試圖用中國浩瀚的教育政策經驗事實去驗證西方社會科學的某種理論甚至是備受爭議的某一學說！

賀雪峰教授對中國社會科學的發展盲從西方社會科學理論的事實進行了深刻的分析，對熱衷用中國經驗與西方社會科學抽象對話的現象深表擔憂。他認為中國社會科學發展要有明確的本土化的發展目標，尤其要重視真正的中國經驗研究的回歸，遵循著經驗本身的邏輯。他一針見血地指出了當前一些運用中國經驗來驗證西方社會科學命題的研究的弊病：“在進入經驗尋找材料的過程中，常常由于對已經產生的問題過于關注，而對經驗本身的邏輯不重視、對興趣點以外的經驗不重視、對調查中的意外不重視；在進入經驗現場后，也就很難找到理論預設所需要的經驗材料。其結果便是將從經驗現場搜集到的材料，硬性地套用到理論預設中，用搜集到的經驗材料‘委曲求全’地與西方理論命題對話，由此產生理論與經驗‘兩張皮’的弊病。”因此，我們不難理解政策研究之本土化的重要性。

政策科學的本土化，實際就是政策科學的中國化，就是要從中國的傳統文化和思想意識形態基礎、政治系統與政策體系以及黨政關系、政府間關系等國情特點出發，探索符合中國現實和未來需要的公共政策理論體系，積極開展符合中國政策過程特點和邏輯的描述性研究、解釋性研究、探索性研究，甚至是預測與干預性的研究。

因此，再回過頭來看，如何認識改革開放以來我國已出臺的、正在執行的或早已無聲無息地被遺棄了的眾多教育政策？它們是怎樣被制定出來的？具體的執行情況如何？又是怎么壽終正寢或悄然無息地退出歷史舞臺的？分析這些政策過程的理論和實踐意義又在哪里？它們之間構成怎樣的一種關系？一句話，對改革開放30年來發生在我國教育領域中的有代表性的政策（或宏觀的或微觀的，或中央的或地方的）進行深入的過程分析，并對我國教育政策發展變化的連續性時空進行深度探究具有時代緊迫性。簡而言之，本土化的教育政策研究就是要盡可能通過豐富的教育政策經驗的發掘來明晰、構建具有自身國情特色的觀點、理論，以此來對中國教育政策過程中的理論支持、理論邏輯等問題進行學理性解釋，探索我國教育政策過程的一般特征和規律性的東西，從而深化對教育政策及其運動規律的認識，最終為提高政策質量服務。