總序

管制是英文Regulation的翻譯，通常被譯為“管制”、“規(guī)制”或者“監(jiān)管”。在學(xué)術(shù)界，國內(nèi)學(xué)者翻譯國外論著和自己撰寫論著時(shí)，同時(shí)使用“管制”或“規(guī)制”，兩者不存在實(shí)質(zhì)性的區(qū)別；而實(shí)際部門廣泛使用的“監(jiān)管”則可分為狹義監(jiān)管與廣義監(jiān)管，其中，狹義監(jiān)管概念和范圍基本等同于“管制”，而廣義監(jiān)管通常被理解和分拆為“監(jiān)督與管理”，等同于一般的行政管理。因此，凡是政府機(jī)關(guān)的所有行政監(jiān)督與管理行為都被泛稱為監(jiān)管。筆者認(rèn)為，被泛化的廣義監(jiān)管是對(duì)管制的誤解。這是因?yàn)椋苤撇煌谝话愕男姓芾怼Ｊ紫龋瑥膶?duì)象上看，行政管理發(fā)生在政府部門內(nèi)部，其管理對(duì)象主要是政府部門的下級(jí)（下屬）單位；而管制的對(duì)象則不是政府的下級(jí)（下屬）單位，而是獨(dú)立的市場(chǎng)主體（企業(yè)和個(gè)人）。其次，從主體與客體的相互關(guān)系看，行政管理是政府部門與政府部門的關(guān)系，主體和客體之間往往是上下級(jí)關(guān)系，并不是完全獨(dú)立的；而管制實(shí)際上是政府與市場(chǎng)主體（企業(yè)和個(gè)人）的關(guān)系，其主體與客體之間是完全獨(dú)立的。最后，從手段上看，行政管理可以依靠（主觀的）行政命令來直接控制下級(jí)（下屬）單位；而管制主要依靠（客觀的）法律來規(guī)范和約束經(jīng)濟(jì)上、法律上獨(dú)立的市場(chǎng)主體。

盡管不少國內(nèi)外學(xué)者對(duì)管制有不同的定義，但不難發(fā)現(xiàn)管制至少具有這樣幾個(gè)構(gòu)成要素：（1）管制的主體（管制者）是政府行政機(jī)關(guān)（簡(jiǎn)稱政府），通過立法或其他形式對(duì)管制者授予管制權(quán)。（2）管制的客體（被管制者）是各種經(jīng)濟(jì)主體（主要是企業(yè)）。（3）管制的主要依據(jù)和手段是各種法規(guī)（或制度），明確規(guī)定限制被管制者的什么決策、如何限制以及被管制者違反法規(guī)將受到的制裁。根據(jù)這三個(gè)基本要素，管制可定義為：具有法律地位的、相對(duì)獨(dú)立的管制者（機(jī)構(gòu)），依照一定的法規(guī)對(duì)被管制者（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。由于管制的主體是政府，所以管制也被稱為政府管制。

管制經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門新興學(xué)科。雖然在20世紀(jì)70年代以前，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的許多學(xué)者就發(fā)表了不少有關(guān)價(jià)格管制、投資管制、進(jìn)入管制、食品與藥品管制、反托拉斯管制等方面的論著，但這些論著各自在較小的領(lǐng)域就特定的對(duì)象進(jìn)行研究，缺乏相互聯(lián)系；而且，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理研究政府管制的論著更是少見。到了20世紀(jì)70年代，一些學(xué)者開始重視從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究政府管制問題，并試圖將已有的研究成果加以系統(tǒng)化，從而初步產(chǎn)生了管制經(jīng)濟(jì)學(xué)。其中，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家施蒂格勒發(fā)表的《經(jīng)濟(jì)管制論》等經(jīng)典論文對(duì)管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的形成產(chǎn)生了特別重要的影響。20世紀(jì)80年代以來，美國、英國和日本等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家對(duì)一些壟斷產(chǎn)業(yè)的政府管制體制進(jìn)行了重大改革，并加強(qiáng)了對(duì)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量與安全、衛(wèi)生健康方面的管制。這些都為管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究提供了豐富的實(shí)證資料，從而推動(dòng)管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展。

政府管制的研究?jī)?nèi)容比較廣泛，但大致可以歸納為經(jīng)濟(jì)性管制、社會(huì)性管制和反壟斷管制三大領(lǐng)域。其中，經(jīng)濟(jì)性管制領(lǐng)域主要包括那些存在自然壟斷和信息嚴(yán)重不對(duì)稱的產(chǎn)業(yè)，其典型產(chǎn)業(yè)包括有線通信、電力、鐵路運(yùn)輸、城市自來水和污水處理、管道燃?xì)狻⒔鹑诒ｋU(xiǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。社會(huì)性管制的內(nèi)容非常豐富，通常可以把社會(huì)性管制分為衛(wèi)生健康、安全和環(huán)境保護(hù)三個(gè)方面，因此又可以把社會(huì)性管制簡(jiǎn)稱為HSE管制（Health, Safety and Environmental Regulation）。反壟斷管制是一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域，其主要研究對(duì)象是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中具有市場(chǎng)壟斷勢(shì)力企業(yè)的各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為，主要包括合謀、并購和濫用支配地位行為。

管制經(jīng)濟(jì)學(xué)是以經(jīng)濟(jì)學(xué)原理研究政府管制科學(xué)性的一門應(yīng)用性、邊緣性學(xué)科。從管制經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的過程看，它是因?qū)嵺`的需要而產(chǎn)生與發(fā)展的，其理論研究緊密結(jié)合現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)實(shí)際，為政府制定與實(shí)施管制政策提供了理論依據(jù)和實(shí)證資料，其研究帶有明顯的政策導(dǎo)向性，顯示出應(yīng)用性學(xué)科的性質(zhì)。同時(shí)，管制經(jīng)濟(jì)學(xué)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、法律、行政管理等方面的內(nèi)容，這又決定了管制經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門邊緣性學(xué)科。

經(jīng)濟(jì)學(xué)是管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)性學(xué)科。這是因?yàn)椋苤平?jīng)濟(jì)學(xué)不僅要研究政府管制本身的需求與供給，包括需求強(qiáng)度和供給能力，而且要分析政府管制的成本與收益，通過成本與收益的比較，以確定某一政府管制的必要性。同時(shí)，管制政策的制定與實(shí)施也要以經(jīng)濟(jì)學(xué)原理為依據(jù)，如經(jīng)濟(jì)性管制的核心內(nèi)容是進(jìn)入管制與價(jià)格管制，進(jìn)入管制政策的制定與實(shí)施要以規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)等經(jīng)濟(jì)理論為重要依據(jù)，以在特定產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力相兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)格局；而價(jià)格管制政策的制定則以成本與收益、需求與供給等經(jīng)濟(jì)理論為主要依據(jù)。對(duì)每一項(xiàng)社會(huì)性管制活動(dòng)都要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，進(jìn)行成本與收益分析，論證管制活動(dòng)的可行性和經(jīng)濟(jì)合理性。

行政管理學(xué)與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)具有直接的聯(lián)系。因?yàn)楣苤频幕臼侄问切姓侄危苤普呖梢砸婪◤?qiáng)制被管制者執(zhí)行有關(guān)法規(guī)，對(duì)他們實(shí)行行政監(jiān)督。但是，任何管制活動(dòng)都必須按照法定的行政程序進(jìn)行，以避免管制活動(dòng)的隨意性。這就決定了管制經(jīng)濟(jì)學(xué)需要運(yùn)用行政管理學(xué)的基本理論與方法，以提高管制的科學(xué)性與管制效率。

政治學(xué)是與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)密切相關(guān)的一門學(xué)科，從某種意義上講，管制行為本身就是一種政治行為，任何一項(xiàng)管制政策的制定與實(shí)施都體現(xiàn)著各級(jí)政府的政治傾向，在相當(dāng)程度上包含著政治因素。事實(shí)上，管制一直是發(fā)達(dá)國家政治學(xué)研究的一個(gè)重要內(nèi)容，管制是與政治家尋求政治目的有關(guān)的政治過程。

法學(xué)與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)也緊密相關(guān)。這是因?yàn)椋苤普弑仨氂幸欢ǖ姆墒跈?quán)，取得法律地位，明確其權(quán)力和職責(zé)；同時(shí)，管制的基本依據(jù)是有關(guān)法律規(guī)定和行政程序，管制機(jī)構(gòu)的行為應(yīng)受到法律監(jiān)督和司法控制。這就使管制經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)存在必然聯(lián)系。

管理學(xué)與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)也有較大的聯(lián)系。管制者與被管制者之間通常存在著較為嚴(yán)重的信息不對(duì)稱性，管制者如何引導(dǎo)被管制者盡可能地采取有利于社會(huì)公眾利益的行為，這是一個(gè)復(fù)雜的多重博弈過程，要求管制者必須掌握管理學(xué)知識(shí)，具有較強(qiáng)的管理能力。

管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的這種邊緣性學(xué)科性質(zhì)，需要學(xué)者進(jìn)行跨學(xué)科的協(xié)同研究。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國家就是從多學(xué)科對(duì)政府管制進(jìn)行多維度研究的，并強(qiáng)調(diào)跨學(xué)科研究。

中國對(duì)管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究起步較晚，據(jù)筆者所掌握的資料，最早介紹到中國的管制經(jīng)濟(jì)著作是施蒂格勒著的《產(chǎn)業(yè)組織和政府管制》（潘振民譯，上海三聯(lián)書店1989年版），在這部文集中，其中有4篇是關(guān)于政府管制方面的論文。隨后，出版了日本學(xué)者植草益著的《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》（朱紹文、胡欣欣等譯，中國發(fā)展出版社1992年版），這是介紹到中國的第一本專門討論管制經(jīng)濟(jì)的專著，在中國有很大的影響。從20世紀(jì)90年代以來，國內(nèi)學(xué)者在借鑒國外管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)上，并結(jié)合中國實(shí)際，出版了許多論著，為管制經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國的形成與發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但從總體上說，中國對(duì)管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究還處于起步階段，在許多方面需要結(jié)合中國實(shí)際進(jìn)行深入研究。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國不存在現(xiàn)代管制經(jīng)濟(jì)學(xué)所講的管制問題，不能把計(jì)劃理解為管制，不能把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制理解為傳統(tǒng)管制體制。因?yàn)槭袌?chǎng)是對(duì)計(jì)劃的替代，而管制是對(duì)市場(chǎng)失靈的校正和補(bǔ)充。管制是由法律授權(quán)的管制主體依據(jù)一定的法規(guī)對(duì)被管制對(duì)象所實(shí)施的特殊行政管理與監(jiān)督行為。管制不同于一般的行政管理，更不同于計(jì)劃。否則就沒有必要討論管制經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國的發(fā)展，就沒有必要討論通過改革如何建立高效率的管制體制問題。從國際經(jīng)驗(yàn)看，就壟斷性產(chǎn)業(yè)而言，美國等少數(shù)發(fā)達(dá)國家主要以民營(yíng)企業(yè)為經(jīng)營(yíng)主體，與此相適應(yīng)，這些國家較早在壟斷性產(chǎn)業(yè)建立現(xiàn)代管制體制。而英國、日本和多數(shù)歐洲國家則對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)曾長(zhǎng)期實(shí)行國有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的體制，只是在20世紀(jì)80年代才開始對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)實(shí)行以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和民營(yíng)化為主要內(nèi)容的重大改革，并在改革過程中，逐步建立了現(xiàn)代管制體制。

中國作為一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡的轉(zhuǎn)型國家，政府管制是在建立與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中不斷加強(qiáng)的一項(xiàng)政府職能。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，自然壟斷產(chǎn)業(yè)、公用事業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不能發(fā)揮作用，主張直接由國有企業(yè)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，以解決市場(chǎng)失靈問題。在實(shí)踐中，長(zhǎng)期以來，中國對(duì)這些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)實(shí)行政府直接經(jīng)營(yíng)的管理體制。但是，新的經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐證明，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)必然導(dǎo)致低效率，并強(qiáng)調(diào)在這些產(chǎn)業(yè)發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的積極作用。因此，從20世紀(jì)90年代以來，中國像世界上許多國家一樣，對(duì)這些產(chǎn)業(yè)逐步實(shí)行兩大改革，一是引進(jìn)并強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)；二是積極推行民營(yíng)化，一定數(shù)量的民營(yíng)企業(yè)成為這些產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體，在這些產(chǎn)業(yè)形成混合所有制的經(jīng)營(yíng)主體，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。這樣，政府就不能用過去管理壟斷性國有企業(yè)的方式去管理具有一定競(jìng)爭(zhēng)性的混合所有制企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)，而必須實(shí)行政府職能轉(zhuǎn)變，建立新的政府管制體制，以便對(duì)這些產(chǎn)業(yè)實(shí)行有效管制。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，中國日益強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生健康和工作場(chǎng)所安全等方面的管制。這些都使政府管制職能表現(xiàn)出不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)。為此，黨的十三大明確提出，政府的四大基本職能是：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，首次把市場(chǎng)監(jiān)管（政府管制）作為一項(xiàng)重要的政府職能。

浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)是國內(nèi)較早地系統(tǒng)研究政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的高等學(xué)校，在政府管制領(lǐng)域承擔(dān)了國家重大科技專項(xiàng)課題、國家社會(huì)科學(xué)基金和國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目20多項(xiàng)、省部級(jí)研究項(xiàng)目50多項(xiàng)，在政府管制領(lǐng)域已出版了30多部學(xué)術(shù)著作，在《經(jīng)濟(jì)研究》等雜志上發(fā)表了一批高質(zhì)量的學(xué)術(shù)論文，其中，一些成果獲得了“孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)著作獎(jiǎng)”、“薛暮橋價(jià)格研究獎(jiǎng)”、“高等學(xué)校科學(xué)研究?jī)?yōu)秀成果獎(jiǎng)（人文社會(huì)科學(xué)）”等。學(xué)校已形成了一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、綜合素質(zhì)較高、研究能力較強(qiáng)的研究團(tuán)隊(duì)。為適應(yīng)政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的需要，更好地為政府制定與實(shí)施管制政策服務(wù)，學(xué)校成立了跨學(xué)科的浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院政府管制研究院，其中包括政府管制與公共政策研究中心（浙江省社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地）、管制理論與政策研究創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)（浙江省重點(diǎn)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)）、公用事業(yè)管制政策研究所（學(xué)校與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部合作研究機(jī)構(gòu)）等研究平臺(tái)。政府管制研究院的主要研究方向包括：政府管制基礎(chǔ)理論研究、壟斷性行業(yè)管制理論與政策研究、城市公用事業(yè)政府管制理論與政策研究、社會(huì)性管制理論與政策研究、反壟斷管制理論與政策研究、金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理論與政策研究、政府管制績(jī)效評(píng)價(jià)理論與政策研究等。為系統(tǒng)出版學(xué)校教師在政府管制領(lǐng)域的學(xué)術(shù)著作，在中國社會(huì)科學(xué)出版社的大力支持下，我們將持續(xù)出版《政府管制研究系列文庫》，這也是學(xué)校對(duì)外開展學(xué)術(shù)交流的窗口和平臺(tái)。歡迎專家學(xué)者和廣大讀者對(duì)文庫中的學(xué)術(shù)著作批評(píng)指正。

王俊豪

2012年元月于杭州