評(píng)析與思考

三個(gè)案例涉及代發(fā)工資的主體、對(duì)象和責(zé)任，案例一是代發(fā)工資爭(zhēng)議的典型案例。案例一經(jīng)過勞動(dòng)仲裁、一審、二審，但二審與仲裁和一審的觀點(diǎn)截然相反，至少有以下三個(gè)問題值得思考：一是代發(fā)工資爭(zhēng)議屬于什么性質(zhì)的問題；二是被代發(fā)工資的單位與農(nóng)民工之間是否必然存在勞動(dòng)關(guān)系；三是代發(fā)工資爭(zhēng)議解決的最佳途徑。

一、代發(fā)工資爭(zhēng)議的性質(zhì)問題

代發(fā)工資制度產(chǎn)生于建設(shè)工程領(lǐng)域總承包單位與分包、轉(zhuǎn)包單位之間，源于《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》，規(guī)范于《保障農(nóng)民工工資支付條例》。但代發(fā)工資爭(zhēng)議性質(zhì)，在實(shí)踐中卻莫衷一是。

代發(fā)工資的一般意義，是專業(yè)機(jī)構(gòu)為國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位員工代發(fā)勞動(dòng)報(bào)酬等款項(xiàng)的一項(xiàng)中間業(yè)務(wù)。但代發(fā)工資是為了切實(shí)保障農(nóng)民工工資支付到位，建設(shè)工程施工中的總承包單位與轉(zhuǎn)包單位、分包單位之間由總承包單位代為發(fā)放轉(zhuǎn)包單位、分包單位等實(shí)際施工人招用或雇傭人員勞動(dòng)報(bào)酬的一種制度。《保障農(nóng)民工工資支付條例》第三十一條第一款規(guī)定：“工程建設(shè)領(lǐng)域推行分包單位農(nóng)民工工資委托施工總承包單位代發(fā)制度。”第三十五條規(guī)定：“施工總承包單位也不得因爭(zhēng)議不按照規(guī)定代發(fā)工資。”在該制度下，強(qiáng)化了建設(shè)施工總承包單位在勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬支付上的責(zé)任，該責(zé)任不僅具有連帶責(zé)任的性質(zhì)，更重要的是，具有在特殊情形下快速支付勞動(dòng)報(bào)酬解決爭(zhēng)議承擔(dān)“消防隊(duì)”的角色，擔(dān)負(fù)的是穩(wěn)定社會(huì)和諧的社會(huì)責(zé)任。因此，從這個(gè)意義上說，代發(fā)工資是建設(shè)施工總承包單位的先行支付責(zé)任，該責(zé)任源于國(guó)家行政機(jī)關(guān)特別是人社行政部門的責(zé)令改正指令或行政處理決定行為，其在行政機(jī)關(guān)與建設(shè)工程總承包單位之間發(fā)生的爭(zhēng)議當(dāng)然是行政爭(zhēng)議，應(yīng)通過行政復(fù)議或行政訴訟的途徑解決。

二、被代發(fā)工資的單位與農(nóng)民工之間是否必然存在勞動(dòng)關(guān)系

從案例一發(fā)展的歷程看，勞動(dòng)仲裁、一審都認(rèn)為，勞動(dòng)者與被代發(fā)工資單位之間存在勞動(dòng)關(guān)系，當(dāng)被代發(fā)工資單位不支付或不能支付勞動(dòng)者工資時(shí)，總承包單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)代發(fā)工資的法律責(zé)任。但二審?fù)ㄟ^審理發(fā)現(xiàn)，勞動(dòng)者與被代發(fā)工資單位之間并不存在勞動(dòng)關(guān)系，不應(yīng)作為勞動(dòng)爭(zhēng)議案件受理，其間產(chǎn)生的勞務(wù)費(fèi)應(yīng)另行主張。該案件似乎說明，勞動(dòng)者與被代發(fā)工資單位之間應(yīng)當(dāng)存在勞動(dòng)關(guān)系才能主張代發(fā)工資的權(quán)利，但筆者認(rèn)為，這是個(gè)誤解。實(shí)踐中，農(nóng)民工，既存在于建筑施工企業(yè)，也存在于其他用人單位之中；農(nóng)民工既可能與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系，也可能與用人單位或個(gè)人存在勞務(wù)關(guān)系；現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)民工既可能被合法用人單位招用，也可能被非法用人單位招用，還可能被類似“包工頭”之類的個(gè)人招用，更可能被非法分包單位、非法轉(zhuǎn)包單位招用。

《保障農(nóng)民工工資支付條例》第二條規(guī)定：“保障農(nóng)民工工資支付，適用本條例。本條例所稱農(nóng)民工，是指為用人單位提供勞動(dòng)的農(nóng)村居民。本條例所稱工資，是指農(nóng)民工為用人單位提供勞動(dòng)后應(yīng)當(dāng)獲得的勞動(dòng)報(bào)酬。”第六條規(guī)定：“用人單位實(shí)行農(nóng)民工勞動(dòng)用工實(shí)名制管理，與招用的農(nóng)民工書面約定或者通過依法制定的規(guī)章制度規(guī)定工資支付標(biāo)準(zhǔn)、支付時(shí)間、支付方式等內(nèi)容。”第十二條規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)按照與農(nóng)民工書面約定或者依法制定的規(guī)章制度規(guī)定的工資支付周期和具體支付日期足額支付工資。”由以上規(guī)定可知，農(nóng)民工工資是農(nóng)民工通過各種勞動(dòng)形式獲得的勞動(dòng)報(bào)酬，這種勞動(dòng)報(bào)酬可以通過勞動(dòng)合同的形式約定，也可以通過勞務(wù)合同的形式約定，但應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民工實(shí)行實(shí)名制管理。因此，被代發(fā)工資單位與農(nóng)民工之間并不必然存在勞動(dòng)關(guān)系。

2022年8月2日，住建部、人社部下發(fā)了《關(guān)于修改〈建筑工人實(shí)名制管理辦法（試行）〉的通知》（建市〔2022〕56號(hào)），其主要內(nèi)容有兩個(gè)：一是將第八條修改為：“全面實(shí)行建筑工人實(shí)名制管理制度。建筑企業(yè)應(yīng)與招用的建筑工人依法簽訂勞動(dòng)合同，對(duì)不符合建立勞動(dòng)關(guān)系情形的，應(yīng)依法訂立用工書面協(xié)議。建筑企業(yè)應(yīng)對(duì)建筑工人進(jìn)行基本安全培訓(xùn)，并在相關(guān)建筑工人實(shí)名制管理平臺(tái)上登記，方可允許其進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)從事與建筑作業(yè)相關(guān)的活動(dòng)。”二是將第十條、第十一條、第十二條和第十四條中的“勞動(dòng)合同”統(tǒng)一修改為“勞動(dòng)合同或用工書面協(xié)議”。其核心是把建筑工人的實(shí)名制分為勞動(dòng)合同和用工書面協(xié)議管理兩種形式，改變了以前不合實(shí)際的勞動(dòng)合同管理模式。其實(shí)，要求建設(shè)領(lǐng)域用工必須簽訂勞動(dòng)合同的政策源于《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》文件，在法律上則源于《保障農(nóng)民工工資支付條例》第二十八條的規(guī)定。這在當(dāng)時(shí)是針對(duì)建筑施工領(lǐng)域轉(zhuǎn)包、違規(guī)發(fā)包問題的行為處理方式，但實(shí)施效果卻不盡如人意，實(shí)踐證明也不符合當(dāng)前建筑施工企業(yè)的用工實(shí)際。建設(shè)施工領(lǐng)域內(nèi)違法發(fā)包、分包、轉(zhuǎn)包問題有著深刻的經(jīng)濟(jì)因素，在一定程度上勞務(wù)分包或“包工頭”承包項(xiàng)目工程還成了施工的主要力量。如果在建筑施工領(lǐng)域脫離用工實(shí)際強(qiáng)制訂立勞動(dòng)合同，那么基于勞動(dòng)關(guān)系而產(chǎn)生的加班費(fèi)、雙倍工資、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、賠償金、社會(huì)保險(xiǎn)等一系列問題會(huì)成為新的矛盾點(diǎn)，勞動(dòng)爭(zhēng)議、行政爭(zhēng)議以及二者相互混雜的復(fù)雜爭(zhēng)議會(huì)增加。因此，《建筑工人實(shí)名制管理辦法》的修改對(duì)建設(shè)領(lǐng)域的用工復(fù)雜性作了更為切合實(shí)際的區(qū)分，更有利于分門別類地解決各類實(shí)際矛盾問題，在對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的表述上與《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)〔2021〕56號(hào)）中“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形但企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行勞動(dòng)管理”進(jìn)行了呼應(yīng)。筆者認(rèn)為，按照勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》（勞社部發(fā)〔2005〕12號(hào)）勞動(dòng)關(guān)系“三要素”的規(guī)定，這里的“不符合建立勞動(dòng)關(guān)系情形”應(yīng)當(dāng)通過從主體資格、工作內(nèi)容、管理程度等方面進(jìn)行逆向排除來確定。從主體來看，排除與超過法定退休年齡人員訂立勞動(dòng)合同；從工作內(nèi)容來看，排除勞務(wù)外包、分包、承攬的從業(yè)者；從管理程度來看，從人身從屬性和組織從屬性上去考慮，對(duì)于外包項(xiàng)目管理人所雇傭的人員可以不訂立勞動(dòng)合同。至于簽訂“書面用工協(xié)議”人員的勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)，只要侵犯了勞動(dòng)者的合法權(quán)益，特別是影響了農(nóng)民工工資的支付，無(wú)論勞動(dòng)保障監(jiān)察對(duì)用人單位或用工單位的行政責(zé)任追究，還是司法機(jī)關(guān)的司法責(zé)任認(rèn)定，在責(zé)任追究的問題上都達(dá)到了“零容忍”的程度。

三、代發(fā)工資爭(zhēng)議解決的最佳途徑

《保障農(nóng)民工工資支付條例》第十條第一款、第二款規(guī)定：“被拖欠工資的農(nóng)民工有權(quán)依法投訴，或者申請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁和提起訴訟。任何單位和個(gè)人對(duì)拖欠農(nóng)民工工資的行為，有權(quán)向人力資源社會(huì)保障行政部門或者其他有關(guān)部門舉報(bào)。”該規(guī)定表明，被拖欠工資的農(nóng)民工根據(jù)不同的用工形式有三種維權(quán)途徑：一是可以向人力資源社會(huì)保障行政部門投訴，由勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法查處并作出勞動(dòng)保障監(jiān)察責(zé)令改正指令或勞動(dòng)保障監(jiān)察行政處理決定；二是可以申請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁，對(duì)調(diào)解仲裁不服的，可以依法提起民事訴訟；三是可以直接提起民事訴訟。《保障農(nóng)民工工資支付條例》第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十六條規(guī)定了建設(shè)單位、施工總承包單位、分包轉(zhuǎn)包單位在農(nóng)民工工資支付問題上的責(zé)任，但對(duì)于代發(fā)工資爭(zhēng)議的解決途徑卻語(yǔ)焉不詳。筆者認(rèn)為，被拖欠工資的農(nóng)民工按照實(shí)際用工形式有以下幾種維權(quán)途徑：一是如果農(nóng)民工與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系，既可以向勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)投訴，用行政的途徑解決拖欠農(nóng)民工工資爭(zhēng)議，也可以向勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁；二是如果農(nóng)民工與用人單位不存在勞動(dòng)關(guān)系，則既可以向勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)投訴，用行政的途徑解決農(nóng)民工工資爭(zhēng)議，也可以直接提起民事訴訟。但最簡(jiǎn)便快捷的維權(quán)途徑是直接向勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)投訴，以避免勞動(dòng)者與被代發(fā)工資單位之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系之爭(zhēng)的煩惱。

四、代發(fā)工資的責(zé)任邊界

《保障農(nóng)民工工資支付條例》第三十條第一款規(guī)定：“分包單位對(duì)所招用農(nóng)民工的實(shí)名制管理和工資支付負(fù)直接責(zé)任。”這表明，對(duì)農(nóng)民工工資負(fù)直接責(zé)任的是實(shí)際用工的承包、分包、轉(zhuǎn)包的單位或個(gè)人。《保障農(nóng)民工工資支付條例》盡管規(guī)定了建設(shè)單位、總承包單位的代發(fā)工資責(zé)任，但這種代發(fā)工資責(zé)任是一種間接責(zé)任，是一種有限連帶責(zé)任，與直接責(zé)任相比具有清晰的邊界。在農(nóng)民工工資維權(quán)過程中，代發(fā)工資責(zé)任有時(shí)被認(rèn)定為連帶責(zé)任，但這種連帶責(zé)任必須有直接責(zé)任的承擔(dān)者，才能有連帶責(zé)任的認(rèn)定。從這個(gè)意義上說，應(yīng)首先有一個(gè)承擔(dān)責(zé)任的主體，才能在這個(gè)主體之上連帶，正所謂“皮之不存，毛將焉附”。案例一之所以沒有認(rèn)定責(zé)任連帶，就是因?yàn)樵诒景傅脑V訟過程中，二審法院在沒有認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的情況之下，法院采取了“不告不理”的原則，駁回了勞動(dòng)者的起訴。

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[1] 載中國(guó)裁判文書網(wǎng)，https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=V4fCxJP6u9+Hvottg7VdCMmzR1U/3VYVFyXR9HV5hYaph8LQ/uzsF5O3qNaLMqsJzWIAz3U9dmw8A8lfcm2NXSN05NRB6QgWvb77MR4zDn4o5BgjWg8p5EV2nIcf+09E，2023年4月6日訪問，以下不再標(biāo)注。

[2] 載中國(guó)裁判文書網(wǎng)，https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=baWF8FM0EmOH89TpExDkA56efRq/ByF5iwwpoNURpelB72ePTa+ZyZO3qNaLMqsJzWIAz3U9dmw8A8lfcm2NXSN05NRB6QgWvb77MR4zDn4v4rJBKqUM7B8gcetNiQ6a，2023年4月6日訪問。

[3] （2021）魯02民終9640號(hào)，載中國(guó)裁判文書網(wǎng)，https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=EZNru6mt/AUZPFAPrgPEPKz1bTV970KyuxiS2PDSS5xJAgkf54mF15O3qNaLMqsJzWIAz3U9dmw8A8lfcm2NXSN05NRB6QgWvb77MR4zDn4pKMVgC1hV+uzIeAIkbVnu，2023年4月6日訪問。