三、研究現狀及不足

在對教育救助問題展開研究之前，有必要對該問題領域的國內外研究現狀進行基本的考察與梳理，分析已有研究的進展和不足，以立足于現有研究開展深入探討。

（一）國內研究現狀

新中國成立以來，包括政府在內的多方主體對教育救助的投入從未中止，而且救助力度逐年擴大，覆蓋范圍也越來越廣。各級教育行政主管部門、各級學校也把幫助家庭經濟困難學生完成學業當作重要使命和任務，不斷探索研究新的工作模式、工作方法以切實提升教育救助工作質量。豐富的社會實踐為理論研究提供了廣闊空間，不同學科背景的學者們也從不同視角對教育救助這個問題進行了豐富的理論探討，從量上看成果頗豐。本書關于教育救助問題國內研究的資料方面主要來自國家圖書館、北京理工大學圖書館、北京工業大學圖書館等，以及“讀秀”電子圖書數據庫、超星電子圖書數據庫等。這些文獻大多是從經濟學、教育學、管理學、社會學等學科視角進行的研究。

有學者嘗試運用經濟學方法研究教育救助問題，形成了一些研究成果。馮濤等介紹了人力資本對農村經濟發展的作用，分析了我國農村地區人力資本的現狀，提出要增加農村人力資本的供給，將資助工作和畢業生回農村就業聯系起來，以增加農村人力資本的供給，促進農村經濟的發展。^[55]徐興國認為從經濟學的角度出發來看高等教育投資的效率，不僅要注重高等教育資源的使用效率，而且要注重高等教育資源的配置效率，而提高資源配置的效率一方面要依靠成熟的市場，另一方面應該正確發揮政府在資源配置中的調節作用，而國家對高校學生進行教育救助就是彌補市場調節資源配置的不足。^[56]胡勁松對教育公平理論的界定則融合了經濟學和法學的思想，成為一種新的解讀，即“教育公平是一種在‘比例平等’原則下合理分配教育資源份額的理想和確保其實際操作的法律制度”^[57]。范先佐以教育經濟學視角分析了學生資助的含義、來源及作用，在回顧學生資助制度的形成和發展基礎上，對我國學生資助制度進行了分析，并提出了進一步完善我國學生資助制度的對策思路。^[58]畢鶴霞認為約翰·羅爾斯（John Rawls）《正義論》中的“正義即公平”理論和萊伊的平等觀點，對資源約束條件下追求貧困生認定的公平性提供了內在的價值要求，高校貧困生認定的“錯漏”擠占了貧困生的資助資源，使部分真正的貧困生失去了受助機會，有違羅爾斯的“機會公平”原則和“差別對待”原則。^[59]方凡泉認為高等教育具有顯著的準公共物品特性，受教育者在未來能獲得相對較高的經濟和非經濟收益，應該分擔部分教育成本，但高等教育從本質上講是公益事業，社會和國家是高等教育主要的受益者，為了適應高等教育規模擴大，確保高等教育機會公平，需要實施各種形式的、有效的學生資助政策。^[60]曲紹衛等提出隨著我國大學生資助經費額度的急劇攀升，需要提升巨額資金的管理和使用績效，并對2013年度中央直屬120所高校的大學生資助管理績效進行實證評估，提出加強高校大學生資助政策公開，開展誠信意識教育，提升貸款還款質量，加強信息平臺建設，完善政策發布功能，拓寬勤工助學渠道，深化政策落實程度。^[61]白華等將過程管理理論引入高校貧困生資助工作中，結合PDCA循環^[62]四階段過程管理模型，把貧困生資助的過程分解為貧困生資助過程管理政策、執行、檢查、改進四個子過程。針對貧困生資助過程管理中各環節的不同特點與情況，建構貧困生資助的PDCA模型，并提出針對各環節的對策，實現貧困生資助過程的優化升級，確保貧困生資助工作的科學化、系統化、規范化。^[63]

當前教育救助的法律經濟學研究還處于起步階段，相關問題研究既不深入，也不全面。雖然在教育救助實踐中出現了種種問題，但不同學科領域的學者仍在苦苦探究教育救助相關理論問題，研究成果豐碩。^[64]然而從法學視角運用經濟學等研究方法，研究教育救助法律制度和教育救助立法問題的研究較少，查詢到相關專著僅有1部，學位論文10余篇，一些教育救助的法學研究分散在社會救助相關研究內容中。通過對國家圖書館和電子圖書數據庫進行檢索，國內法學界對相關問題的研究主要有以下成果。

一是柯心的《高等教育學生資助法律研究》（中國法制出版社2018年版）。這也是目前能夠檢索到的為數不多的從法學視角研究“學生資助問題”的專著，其中涉及了教育救助的相關內容。該書主要從財政法視角對高校學生教育救助問題進行了研究。提出了高等教育學生資助的政策屬性，闡述了我國高等教育學生資助的發展脈絡和相關基本概念，分析了學生資助在高等教育規模化發展中的財政應對，從對高等教育學生資助與政府干預的關系展開理論角度的分析，并分析了高等教育學生資助與財政法之間的相關關系，比較了中美高校學生資助法律制度的異同，最后提出了中國高等教育學生資助相關法律研究的構想。

二是俞德鵬的《社會救助專項立法研究》（中國社會科學出版社2014年版）。該書主要研究了社會救助立法的基礎概念，闡述了我國社會救助制度發展的歷程，分析了我國社會救助制度存在的問題。該書設有“我國教育救助立法研究”一章，從完善立法的角度闡述了教育救助制度的歷程和問題，分析了教育救助立法的必要性和可能性，提出了關于教育救助綜合立法的構想，即建議由國務院先行制定《教育救助條例》，待時機成熟，再由全國人大常委會制定《教育救助法》。在該書提出的《教育救助條例》學術建議稿中，重點圍繞高校學生教育救助問題從困難學生認定、教育救助方式、法律責任等方面提出了學術建議法律條款。^[65]

三是朱勛克的《社會救助法新論》（中國社會出版社2015年版）。該書沒有因襲“總論—分論”的傳統敘事模式，而是突出社會救助法的“基本理論—歷史發展—體系結構—政策過程—實踐檢視”的基本架構，從不同的景深與視角探討社會救助法的相關問題。該書在“教育救助法律規制”一節專門梳理了教育救助法制問題的歷史沿革，并對“高等學校學生教育救助”問題進行了探討，對教育救助對象、教育救助審批程序和教育救助內容等提出了建議。^[66]

四是楊思斌的《中國社會救助立法研究》（中國工人出版社2009年版）。該書簡要介紹了教育救助的概念，指出教育救助的目的是保障貧困家庭子女的受教育權，列舉了教育救助對象的范圍，并提出教育救助的形式主要包括減免收費和現金救助兩大方面，提出義務教育正在朝著實現全面免費、福利化方向發展，教育救助的重心應該轉向非義務教育階段。^[67]

五是林莉紅、孔繁華的《社會救助法研究》（法律出版社2008年版）。該書從教育救助的對象、教育救助的形式兩方面進行了研究，并提出“教育救助的重點應轉向非義務教育階段”。^[68]認為非義務教育從受教育者的角度講，是一種智力投資，尤其是高等教育作為一種稀缺資源由受教育者承擔全部或者部分教育費用是合理的，提出教育救助是治療我國教育制度弊病的措施，治標不治本，從長遠來看，應當從根本上消除教育救助。這種觀念難免失之偏頗，反映出“兜底線、救急難”這一傳統社會救助理念的局限性。

上述法學研究成果，主要是從總體上研究社會救助法律問題，其中涉及的社會救助立法主要指的是社會救助綜合立法，而對于教育救助法律問題研究較少。朱勛克的《社會救助法新論》、楊思斌的《中國社會救助立法研究》、林莉紅和孔繁華的《社會救助法研究》，均是研究我國社會救助基本法律問題。俞德鵬的《社會救助專項立法研究》是國內較少的對社會救助專項立法進行全面系統研究的著作，對教育救助問題進行了專章探討，但總體上也沒有對教育救助涉及的重要問題進行深入系統的探討。而柯心的《高等教育學生資助法律研究》僅從財政法視角對高校學生教育救助進行了研究，沒有對教育救助法學基本問題進行分析。

此外，在教育救助法制研究方面有10余篇代表性碩士學位論文，針對教育救助法律問題進行了較為深入的探討，具有代表性的主要有以下幾篇。

一是任東芳的《我國教育救助法的定位與構造》，介紹了我國教育救助法律制度發展的歷程，分析其在法律體系、法律原則、法律規范方面存在的問題，闡述了教育救助立法的必要性與可行性，提出了教育救助法的屬性、立法模式和基本原則，最后從整體上對我國《教育救助法》的結構進行設計。

二是楊娣的《我國教育救助法律困境及其制度完善》，以教育救助基礎理論闡釋為切入點，從法律規范體系、法律程序、運行機制、資金保障機制以及特殊主體分類救助五個方面對其進行深入闡釋，重點分析了教育救助法律規范體系的缺失及其位階的提升，提出了教育救助法律程序的不足及其完善策略。

三是朱瑩的《論我國教育救助制度及立法模式的選擇》，通過分析我國教育救助制度的現狀，指出教育救助立法理念要與時俱進，從濟貧施惠轉向權利保障，并且教育救助不能僅停留在政策層面，而要實現教育救助法治化，將教育救助規范納入法律規范的領域，提出教育救助立法模式應是以《社會救助法》為統率，以國務院制定《教育救助條例》為核心，以地方政府或國務院民政部門聯合財政部門、教育部門制定《教育救助條例實施細則》為補充，通過教育救助制度立法來實現教育公平，保障公民的受教育權。

四是劉闖的《教育救助法律制度研究》，從教育救助的基本理論入手，對教育救助的概念和法律性質進行界定，并且結合國內外的理論研究成果來探討教育救助的理論基礎，分別從受教育權理論、教育公平理論、教育成本分擔理論來進行闡述，并且對我國現行教育救助法律制度中存在的問題進行分析，指出我國教育救助立法層級低、政府財政責任不明確、貧困生認定機制存在缺陷以及救助方式不規范等問題，并且對我國教育救助法律制度的完善提出具體建議。

五是岳盛林的《高等教育行政救助制度法律問題探究》立足于高等教育行政救助法律制度的基本理論，以我國現行的高等教育行政救助法律法規為基礎，結合美國、英國等國家高等教育救助理論，從制定《教育救助條例》、規范行政部門為主體的教育救助對象認定機制、統籌高等教育行政救助資源、豐富和提高高等教育行政救助方式和標準以及加強對高等教育行政救助活動的監管等方面進行了分析探討。

上述研究在研究對象和研究方法上更為聚焦，在研究成果上也取得了一定進展，但仍存在明顯不足，主要體現在相關研究雖然能夠發現教育救助法制問題，對于立法模式也進行了探討，然而對于教育救助法制涉及的主體、權利義務、法律行為、法律程序、法律責任、權利救濟等基本問題未進行充分研究，在基礎理論研究較為薄弱的情況下孤立地探討立法問題猶如“無本之木”，難以參天。對教育救助領域相關問題的概念性質提供一般性的理論闡釋，是當前學術研究的核心議題之一。這種理論研究目的在于揭示不同情境下教育救助實踐背后的共同結構。當前，國內學術界逐漸意識到一般性理論研究的重要性。在缺乏一個穩固的一般性理論的情況下，任何關于教育救助問題的討論都將陷入盲目，甚至陷入“就事論事”的誤區，也僅能就教育救助實踐的表面現象作出分析評論，而不能窺見事物的本質以及事物之間的相互關聯。對教育救助領域問題的一般性理論討論，應當逐漸成為教育救助法制研究討論的重要組成部分。因此，迄今為止，我國學術界尚未對教育救助法制問題進行全面性、基礎性、系統性的研究，對教育救助法制基本問題作出回應是時代發展的迫切要求，也是時代賦予社會保障法學者的研究使命。

（二）國外研究現狀

根據文獻調查情況，同國內研究情況類似，國外對于教育救助問題的研究主要集中在教育學、經濟學等領域，^[69]形成了教育公平理論、教育成本分擔理論、人力資本理論等研究成果，而在法學領域對教育救助問題的研究較少。在國家圖書館外文數據庫，以“Student Financial Aid”“Undergraduate Support”“Student Financial Assistance”“Student Educational Assistance/Aid”等關鍵詞進行搜索，查找結果分別為395個、215個、179個、420個。在Wiley學術圖書在線檢索到相關條目432279條，在Social Science Premium Collection（社會科學資源專輯高級版）數據庫檢索相關關鍵詞，得到的檢索結果達60萬—80萬條，因此檢索范圍進一步縮小，以“educational aid for college students”等檢索，檢索結果有85865條。^[70]

在國外學生教育救助的理論研究集中在三個方面：一是教育公平理論，二是教育成本分擔理論，三是人力資本理論。教育公平理論有著深刻的歷史淵源。世界上最早關于教育公平的論述可以追溯到孔子的“有教無類”思想^[71]，而西方最早的教育公平理論的嘗試是蘇格拉底式教育^[72]。由于教育允許人們在經濟條件、社會地位等個人素質差別很大的情況下，通過自身努力實現經濟條件的改善和社會地位的提升，^[73]教育公平是世界各國教育界一直追求的目標之一，也是貧困生資助的出發點和落腳點。^[74]從法律角度而言，受教育權是每個人的合法權利，因此受教育權人人平等。但是在現實生活中，受諸多因素的影響，教育不公平問題始終存在著，主要包括：起點公平、過程公平和結果公平^[75][76]。高等教育成本分擔理論是美國著名的教育經濟學家、紐約大學前校長D.布魯斯·約翰斯通最先提出來的，主要研究的問題是高等教育經費該由誰來出、以什么方式來出。約翰斯通的代表著作是《高等教育成本分擔：英國、聯邦德國、法國、瑞典和美國的學生財政資助》，他認為，高等教育成本分擔主體為學生、家長、企業、納稅人以及高等院校等，這些主體可以借助于現在的收入、之前的收入以及將來的收入進行成本的分擔。^[77][78]他分析了美國、英國、聯邦德國、法國和瑞典五個國家的情況，確定了與父母、學生和一般納稅人如何分擔成本相關的五個政策問題，包括低收入群體和其他先前被排除在外的群體參與高等教育。^[79]約翰斯通的理論對世界上大多數國家都有很大的影響，絕大部分國家采用的都是教育成本分擔的方式。“成本分擔”理論也為我國所借鑒，成為高校收費制度改革的理論依據。人力資本理論是美國諾貝爾經濟學獎獲得者舒爾茨（James·Schulz）在1966年提出的，他的代表著作《人力資本投資——教育和研究的作用》^[80]闡明了教育對于促進經濟增長的巨大作用。此后，“人力資本理論”成為西方教育經濟學的基本概念。這種理論認為人力資本是一種特殊的資本，它是自然人身上所具有的能力，包括人的知識文化、才能技術等，這種能力不僅能夠促進個人的成長進步，也能夠促進整個社會的不斷發展，因此是一種值得進行投資并能夠產生效益的資本。

此外，英國的著名經濟學家伍德霍爾是國外研究大學生資助體系的第一人，他撰寫的相關文章和專著為其他國家進行資助制度改革提供了參考。其中比較具有代表性的有發表于1978的《經濟合作與發展組織成員國學生資助方案述評》，此文對10多個國家的大學資助體系進行系統研究和分析，并取各國之長處，總結了優化建議。另外，由他編著的《大學生財政資助：助學金、貸學金還是大學畢業生稅》，在助、貸、稅三種資助方法之間進行辯論博弈，分析了各自利弊。他還撰文《借款學習：為發展中國家設計學生貸款計劃》，根據發展中國家的國情，提出行之有效的助學貸款方案。

由于各國的國情不同，社會保障制度發展程度也不同，如德國等國家實行公立高校免費教育，其教育救助問題與中國的情況就存在很大區別。總體上看，一些發達國家在教育救助法制研究方面聚焦于制度運行與權利保障以及提升教育救助的質量和覆蓋范圍等方面，還注意運用法學方法分析學生助學貸款等經濟問題。

美國教育救助法制研究是伴隨著其教育救助的發展歷程而展開，從最早的對地方政府、公民發起的慈善制度的研究，到對政府溫和控制和協調的教育救助制度研究，最后到對聯邦政府全面監督和資助的一個龐大而復雜的財政援助體系的研究。^[81]研究過程中關注學生的需求和學生債務的增加問題，^[82]探討教育救助涉及的學生、家長、學校、立法者等主體的權利義務和職責。^[83]在這一過程中，學生享有獲得教育救助的權利成為普遍共識。^[84]當前美國教育救助法學研究主要集中在“學生貸款過度發放法律問題”“低收入群體教育救助權問題”“高等教育學生救助程序問題”等方面。通過在Hein Online法律數據庫進行相關檢索得到結果168353條，代表性的有“Regulatory Oversight of Student Financial Aid through Accreditation of Institutions of Higher Education”^[85]“Reverse Discrimination in Student Financial Aid for Higher Education：The Flanagan Case in Perspective”^[86]“Institutional Liability for Federal Student Financial Aid-The Department of Education's Appeal Procedures Violate Due Process and Are Unduly Burdensome and Complicated”^[87]。加州大學歐文分校法學教授喬納森·D.格拉特（Jonathan D.Glater）指出奧巴馬政府領導下的教育部悄悄地實施了一種質量觀，重點關注學生教育計劃的財務結果，即那些培養的學生在償還學生貸款方面沒有取得進展或違約的學校被視為質量低下，政策制定者（包括監管機構和法院）可能會把注意力轉向教育投入，而不是產出。他認為，在監管和法律中悄悄接受收入作為制度質量的最佳代表是錯誤的和危險的。^[88]南得克薩斯大學法學院副教授庫利（Cooley）指出美國的學生貸款債務現在超過一萬億美元，然而，在獲得經濟援助時，許多學生并不考慮他們接受的作為收取學生貸款資金條件的法律義務的長期影響，改革并沒有起到遏制學生貸款債務不斷上升趨勢的作用，其中大部分債務在破產時是無法償還的，他探討了學生債務危機帶給高等教育的挑戰和危險，這些危害已經超出了對學生的直接經濟影響，影響到了公民社會和國家的經濟增長。他認為應當對《高等教育法》的法律規定及其實施條例需要對所有接受第四類資助的學校發放學生貸款的咨詢程序進行修訂，以保證將在不降低高等教育質量的情況下，促進學生對助學貸款的知情。^[89]杜克斯內大學法學院的莎拉·莫利內羅（Sarah Molinero）指出聯邦政府將認證作為聯邦資助的先決條件，美國的高等教育機構必須得到教育部授權機構的認證，才有資格接受聯邦資助，這使得認證對于一個機構的生存至關重要。隨著營利性教育和學生貸款債務的不斷增加以及國際學生招生競爭的日益激烈，美國100多年來采用的認證制度已不能跟上時代發展步伐，必須改革認證制度，并促進認證機構之間的競爭，以提高高等教育的質量。^[90]

在日本，教育救助是生活保障的一部分，教育救助也因為社會經濟發展在不斷發生著變化，變化的方向始終朝著教育救助質量的提升和內容的充實，相關研究也體現了這種特征。一方面，對教育救助給付內容的研究不斷豐富，提出了新的給付內容。例如，《生活保護法》第13條規定了為義務教育階段的救助對象提供教科書，而隨著社會發展和救助對象需求的變化，日本政府2009年創設了“學習支援費”，把家庭學習和課外社團活動視為正規課程的延伸，學習參考書和一般圖書等過去沒有作為救助給付內容的家庭內學習必要的購買圖書的費用和課外社團活動所需的費用也成為新的給付內容。^[91]另一方面，對于教育救助對象范圍的研究不斷豐富，提出了幼兒教育、大學教育免費化等主張。如幼兒教育、保育無償化，非居民稅家庭的大學生只要滿足一定的成績要求等，即可進入國立大學全額免學費，通過支付補助型獎學金，還可以為其提供生活費。^[92]還有學者圍繞近年來教育無償化的趨勢，對教育費用負擔方式進行了探討，反映了教育救助福利化的趨勢。^[93]

（三）既有研究的不足

通過對上述國內外教育救助研究現狀的考察，不難發現迄今為止對教育救助法律制度的研究還存在以下幾個方面的問題。

第一，還沒有對教育救助問題展開深入系統研究的博士學位論文。國內文獻資料大多是從教育學、社會學的視角研究教育救助問題。法學研究視野中的教育救助法律制度研究，僅限于社會救助或者社會保障相關專著或教材中，教育救助所占比重相對較小，大量的篇幅都是對社會救助法律制度的理論論述，對教育救助法律制度只是“蜻蜓點水”般的簡單論述；國內的幾篇研究教育救助法律制度的學位論文均是碩士學位論文，大多是從經濟法學專業方向入手展開論述；國外文獻資料反映的多是教育學或社會學的視角，從教育政策、社會控制的角度展開論述。或許有人認為，進行教育救助法律制度研究的理論空間根本不存在或者很狹窄。筆者持相反意見，相關研究的缺乏，并不意味著教育救助法制問題不值得研究，反而預示著一種新的研究領域和機會，尤其是在當前社會救助法治發展進入快車道的背景下。

第二，教育救助法律制度研究中對于實踐操作層面關注得多，對于理論深度挖掘得還不夠，一些基本理論問題尚未得到解決。現有教育救助研究成果中，對于教育救助法律制度（更多的是政策）在現實生活中的實施情況描述得比較多，流于一般的對已存法律制度或政策的解讀，或是對立法重構的一種憧憬，而對于教育救助法律制度的基礎理論、現行制度存在的問題等，則缺乏深入探討，較少運用規范分析方法來解決“應該怎樣”的問題。陷入了就事論事的誤區，即使能發現實踐中的一些問題，也不能從理論角度給予分析與回應。

上述對國內外研究現狀和存在問題的考察與分析，初步厘清了本書進一步展開教育救助法律制度研究的背景和基礎。已有的研究成果對接下來的研究提供了重要的鋪墊和啟示，這有助于將教育救助法律制度的理論研究推向前進。