二、教育救助的概念及性質(zhì)界定

（一）教育救助的概念

1.教育救助的概念

社會(huì)保障一般包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助和社會(huì)優(yōu)撫四個(gè)有機(jī)組成部分，學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)救助的基本認(rèn)識(shí)具有一定共識(shí)性，也就是社會(huì)救助是指國家通過立法的方式，對(duì)于經(jīng)濟(jì)上存在困難，尤其是難以維持其基本生活的公民提供各種形式的援助，以維持其最低生存需要，保障公民生存權(quán)利的一種社會(huì)保障制度。進(jìn)一步說，教育救助是社會(huì)救助的重要組成部分，是由國家面向貧困學(xué)生群體實(shí)施的提供生活援助，以幫助貧困學(xué)生完成學(xué)業(yè)的制度。國內(nèi)許多學(xué)者對(duì)教育救助的定義林林總總。從總體上看，教育救助的概念大體可分為廣義和狹義兩個(gè)類別。

廣義的教育救助，既包括國家對(duì)各學(xué)習(xí)階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生接受教育提供的以經(jīng)濟(jì)援助為主的各種扶助，也包括社會(huì)組織、單位、個(gè)人等其他主體對(duì)貧困學(xué)生給予的資金或?qū)嵨镔Y助。任潔瓊認(rèn)為，“教育救助是指國家和社會(huì)從物質(zhì)和資金上對(duì)貧困地區(qū)和貧困學(xué)生所提供在不同學(xué)段的援助，以保障適齡人口能夠獲得受教育的機(jī)會(huì)”。^[21]吳鵬森認(rèn)為，教育救助是“指國家和社會(huì)對(duì)貧困學(xué)生從物質(zhì)上和資金上提供無償援助的一種社會(huì)救助項(xiàng)目，以保障適齡人口平等地享有受教育的機(jī)會(huì)。與教育扶貧相比較，教育救助側(cè)重于以學(xué)生群體為支持對(duì)象；與教育資助、學(xué)生資助相比較，教育救助傾向于選擇性的福利提供，重點(diǎn)關(guān)注貧困學(xué)生”。^[22]俞德鵬認(rèn)為，“教育救助制度是指國家、學(xué)校、銀行以及社會(huì)為了保障家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生獲得受教育的機(jī)會(huì)而提供物質(zhì)救助的制度”。^[23]林莉紅等認(rèn)為，“教育救助也是一種社會(huì)救助，既有政府的救助也有社會(huì)的參與，社會(huì)力量的救助在幫助貧困生就學(xué)方面發(fā)揮了重要作用”。^[24]

狹義的教育救助，是指國家為幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，依法通過學(xué)費(fèi)減免、助學(xué)金、助學(xué)貸款、勤工助學(xué)、困難補(bǔ)助等形式實(shí)施的扶助，這種概念等同于教育行政救助，強(qiáng)調(diào)教育行政給付或物質(zhì)幫助。有學(xué)者指出，“教育救助是國家為保障適齡人口獲得接受教育的機(jī)會(huì)，從物資和資金上對(duì)貧困地區(qū)和貧困學(xué)生提供援助的社會(huì)救助制度”^[25]。狹義的教育救助的概念也直接或間接體現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定之中。《社會(huì)救助暫行辦法》第33條規(guī)定：“國家對(duì)在義務(wù)教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員，給予教育救助。對(duì)在高中教育（含中等職業(yè)教育）、普通高等教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員，以及不能入學(xué)接受義務(wù)教育的殘疾兒童，根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)教育救助。”同時(shí)，《中華人民共和國社會(huì)救助法（草案征求意見稿）》第32條也規(guī)定：“國家對(duì)不同教育階段的特困人員、最低生活保障家庭成員、低收入家庭成員，以及不能入學(xué)接受義務(wù)教育的適齡殘疾未成年人，分類實(shí)施教育救助……”上述條文明確規(guī)定教育救助的主體是國家，體現(xiàn)了教育救助的國家責(zé)任原則。

廣義的教育救助與狹義的教育救助在很多方面存在差異。首先，給付主體不同，廣義的教育救助的給付主體除政府外，還包括各種社會(huì)力量，如企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他組織、公民個(gè)人等，狹義的教育救助主體僅限于國家（政府）。其次，經(jīng)費(fèi)來源不同，廣義的教育救助的經(jīng)費(fèi)來源于政府財(cái)政及社會(huì)力量籌資或捐贈(zèng)，而狹義的教育救助的經(jīng)費(fèi)來源以政府財(cái)政為主（見圖1）。再次，法律關(guān)系不同，廣義的教育救助重在強(qiáng)調(diào)救助，而不區(qū)分救助主體的義務(wù)差別，既包括基于法律義務(wù)而進(jìn)行的救助，也包括基于道德義務(wù)而進(jìn)行的救助；而狹義的教育救助重在強(qiáng)調(diào)教育救助主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是基于法定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而進(jìn)行的救助，其法律性特征更加突出。最后，使用語境不同，廣義的教育救助概念更多的是教育學(xué)學(xué)者和社會(huì)學(xué)學(xué)者使用的術(shù)語，與“教育資助”存在混用的情形；而狹義的教育救助由于更多地強(qiáng)調(diào)政府與貧困公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，多是法學(xué)學(xué)者使用的術(shù)語。

本書主要研究的是社會(huì)救助法上的教育救助，因此采用的是狹義的教育救助的概念，即教育救助的責(zé)任主體主要是國家，教育救助的對(duì)象主要是家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，其享有獲得教育救助的權(quán)利，教育救助的方式一般是提供以物質(zhì)幫助為主的各種援助，教育救助的目標(biāo)是幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生克服相應(yīng)學(xué)段的教育相關(guān)經(jīng)濟(jì)困難，順利完成學(xué)業(yè)。

2.教育救助與教育資助

根據(jù)目前已有研究來判斷，一些學(xué)者尚不能正確區(qū)分“教育救助”和“教育資助”二者之異同^[26]，導(dǎo)致在研究過程中出現(xiàn)概念使用的混亂。雖然不同專業(yè)背景的專家對(duì)這一問題產(chǎn)生了較為普遍的研究興趣，但是該問題在理論上并沒有得到深入透徹的分析。可以說“教育資助”并非法學(xué)意義上的概念，而是教育學(xué)或者教育管理領(lǐng)域的概念，其主要包括獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)貸款、助學(xué)金、困難補(bǔ)助、學(xué)費(fèi)減免等教育資助行為，同時(shí)也包括社會(huì)上的其他一些教育資助行為。而“教育救助”屬于社會(huì)保障法學(xué)研究的范疇，歸類于社會(huì)救助問題。二者從內(nèi)涵和外延上均有實(shí)質(zhì)區(qū)別，從規(guī)范法學(xué)的視角深入研究“教育救助”問題，對(duì)于真正破解理論研究和實(shí)踐探索中的瓶頸問題具有重要價(jià)值。^[27]2016年12月發(fā)布的《教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作的通知》中也提出“要正確認(rèn)識(shí)國家助學(xué)金、國家助學(xué)貸款等解困型資助項(xiàng)目對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生‘保基本、兜底線’的功能定位，堅(jiān)決杜絕將‘助學(xué)金’變成‘獎(jiǎng)學(xué)金’或用‘助學(xué)金’代替‘獎(jiǎng)學(xué)金’的行為”。這也是由于實(shí)踐中概念混淆，導(dǎo)致了將面向家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生群體的具有教育救助性質(zhì)的“助學(xué)金”錯(cuò)誤地用于獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)習(xí)成績優(yōu)秀的學(xué)生的現(xiàn)象。

（二）教育救助的性質(zhì)

由于教育救助是社會(huì)救助的項(xiàng)目之一，因此，我們可以綜合對(duì)社會(huì)救助性質(zhì)的既有研究，來探究教育救助的性質(zhì)問題。吳鵬森等提出社會(huì)救助是一種法定的、制度化的基于基本人權(quán)的公共行動(dòng)，這種公共行動(dòng)屬于社會(huì)再分配領(lǐng)域。^[29]公共問題是任何個(gè)人在任何時(shí)間任何地點(diǎn)都難以解決的問題，所以需要政府等公共組織凝結(jié)公共力量予以解決。^[30]人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到社會(huì)救助不是出于國家或者政府的憐憫和慈悲，而是基于人的基本權(quán)利^[31]，因而，社會(huì)救助是以政府為主導(dǎo)的多元主體為解決貧困相關(guān)問題，以社會(huì)再分配為手段，進(jìn)而維護(hù)公共利益而采取的公共行動(dòng)。有學(xué)者指出，“社會(huì)救助的性質(zhì)是行為與活動(dòng)”^[32]。朱勛克和林莉紅等認(rèn)為社會(huì)救助是一種行政行為，具體有三個(gè)方面的含義。其一，社會(huì)救助是授益行政行為，具體是指社會(huì)救助機(jī)關(guān)依程序授予救助對(duì)象合法適當(dāng)?shù)臋?quán)益的行為，同時(shí)，這種授益行政行為是有限度的，救助內(nèi)容和救助標(biāo)準(zhǔn)以滿足救助對(duì)象的基本生活為限。^[33]其二，社會(huì)救助是一種單方行政行為，社會(huì)救助就是典型的行政給付行為，二者之間形成公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，行政主體單方面的意思表示就能決定該行為成立與否。^[34]“給付主體與受領(lǐng)人之間的給付關(guān)系多是通過行政行為等單方面形成的，甚至這種關(guān)系建立后還要受到行政的廣泛干預(yù)。”^[35]其三，社會(huì)救助是一種以依申請(qǐng)為原則的行為，^[36]即救助機(jī)關(guān)依申請(qǐng)為救助對(duì)象提供生存照顧和服務(wù)，依職權(quán)給予救助一般只發(fā)生在緊迫的情況下。“基于服務(wù)型政府的理念，相對(duì)人可以向行政主體提出救助的申請(qǐng)，行政主體也可以對(duì)符合法定條件的公民主動(dòng)實(shí)施救助，社會(huì)救助既可依申請(qǐng)作出也可依職權(quán)作出，并不以相對(duì)人的申請(qǐng)為必要的程序。不過，在相對(duì)人具備申請(qǐng)能力時(shí)，應(yīng)要求其提出申請(qǐng)。因此，絕大多數(shù)社會(huì)救助行為應(yīng)依申請(qǐng)而作出。”^[37]

回到教育救助的性質(zhì)問題，基于上述分析，教育救助作為社會(huì)救助的專項(xiàng)救助之一，其本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是為保障特定公民（家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生）社會(huì)權(quán)利，由行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織實(shí)施的一項(xiàng)授益行政行為。我們可以從以下幾個(gè)方面認(rèn)識(shí)教育救助的性質(zhì)。

1.教育救助是以平等保障生存權(quán)、受教育權(quán)和發(fā)展利益為目的的行政行為或授權(quán)性行政行為

毋庸置疑，社會(huì)救助以“生存照顧”為發(fā)端，憑借國家和社會(huì)的力量給予特殊群體以生存之所需的援助。“教育權(quán)利是所有人類個(gè)體—群體普有的一項(xiàng)平等的基本人權(quán)，是人類個(gè)體—群體的平等的生命權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、生產(chǎn)權(quán)和生活權(quán)的平等獲得方式、實(shí)質(zhì)內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)形態(tài)”^[38]，因此，教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也需要得到一定保障。當(dāng)今時(shí)代，教育權(quán)利已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)公民作為社會(huì)主體平等地享有現(xiàn)代社會(huì)生存、發(fā)展條件的根本保證，這種根本性決定了教育權(quán)利應(yīng)該且必須得到公平的保障和實(shí)現(xiàn)。教育救助的這種特性也預(yù)設(shè)了社會(huì)救助在保障人權(quán)方面應(yīng)當(dāng)具有更為廣泛的內(nèi)涵。正如諾奇克所言，“我們擁有某些基礎(chǔ)權(quán)利，盡管在我們?yōu)槭裁磽碛羞@些權(quán)利這一點(diǎn)上卻語焉不詳。”^[39]因具體情況不同，教育救助在某些情況下具有行政行為性質(zhì)，而在特定情況下具有授權(quán)性行政行為的性質(zhì)。

之所以說教育救助是一種行政行為，是因?yàn)榻逃戎邆淞藰?gòu)成一種行政行為的要件。教育救助是“以實(shí)現(xiàn)教育公平為目標(biāo)，由政府充當(dāng)資助責(zé)任主體，其他組織或個(gè)人充當(dāng)輔助資助主體，為經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體提供經(jīng)濟(jì)資助或者可以通過經(jīng)濟(jì)方式體現(xiàn)的其他資助，以確保該群體與社會(huì)整體相比具有平等的教育機(jī)會(huì)，并在受教育過程中持續(xù)性地?fù)碛袑?shí)現(xiàn)教育權(quán)利的經(jīng)濟(jì)能力”^[40]。這里不難看出，政府是社會(huì)救助的最主要主體，承擔(dān)教育救助責(zé)任，履行教育救助相關(guān)行政義務(wù)，行使相應(yīng)行政權(quán)力，在教育救助法律關(guān)系之中成為行政法學(xué)意義上的行政主體。^[41]因此，由行政機(jī)關(guān)直接實(shí)施的教育救助當(dāng)然是一種行政行為。例如，《西寧市人民政府關(guān)于印發(fā)西寧市貧困家庭大學(xué)生資助實(shí)施辦法的通知》（寧政〔2016〕63號(hào)）規(guī)定，西寧市政府面向“本市城鄉(xiāng)居民最低生活保障家庭和建檔立卡貧困戶中考入普通高等院校接受全日制本科、專科或高等職業(yè)教育的學(xué)生”實(shí)施教育救助，由申請(qǐng)人或申請(qǐng)人家長向戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府（街道辦事處）或社會(huì)救助、農(nóng)牧扶貧經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出書面救助申請(qǐng)。再如，《北京市社會(huì)救助實(shí)施辦法》第25條規(guī)定，戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)面向“最低生活保障家庭成員、特困人員、低收入家庭成員”發(fā)放高等教育新生入學(xué)補(bǔ)貼。顯然，以上由行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)具體實(shí)施的教育救助行為是一種行政行為。

在更多的情況下，教育救助是一種授權(quán)性行政行為。在實(shí)踐中，實(shí)施教育救助具體行為的主體除了行政機(jī)關(guān)以外，還包括學(xué)校，特別是高等學(xué)校。《社會(huì)救助暫行辦法》第36條規(guī)定了申請(qǐng)教育救助應(yīng)當(dāng)向就讀學(xué)校提出，學(xué)校按照規(guī)定程序?qū)徍恕⒋_認(rèn)，實(shí)施救助。這就引申出一個(gè)問題，即學(xué)校是教育救助金形式上的交付者，還是具有給付批準(zhǔn)權(quán)的被授權(quán)行政主體？依據(jù)行政主體理論，法律、法規(guī)可以授予一些具有公共職能的組織以行政主體的法律地位，使其成為授權(quán)性行政主體，因此除國家行政機(jī)關(guān)之外，還有一些特定組織可以因?yàn)槭跈?quán)而成為授權(quán)性行政主體。^[42]被授權(quán)組織在行使法律、法規(guī)所授職權(quán)時(shí)，享有與行政機(jī)關(guān)相同的行政主體地位，它們可以自己的名義行使所授職權(quán)，并對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。雖然《社會(huì)救助暫行辦法》對(duì)于學(xué)校在教育救助中的主體地位和職權(quán)并沒有明確規(guī)定，但是根據(jù)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的相關(guān)規(guī)范性文件可以判斷學(xué)校不僅是教育救助金交付的主體，而且是決定是否給付的主體。以高等教育階段助學(xué)金給付為例，助學(xué)金資金來源于中央財(cái)政撥款，由地方財(cái)政部門聯(lián)合教育部門根據(jù)中央的撥付向高等學(xué)校發(fā)放助學(xué)金款項(xiàng)，由高校認(rèn)定學(xué)生是否符合救助條件，并按照相應(yīng)程序給付。《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》（國發(fā)〔2007〕13號(hào)）規(guī)定：“各學(xué)校要把資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生作為工作重點(diǎn)，實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，設(shè)立專門的助學(xué)管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。”此外，《教育部等六部門關(guān)于做好家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“各高校要健全認(rèn)定工作機(jī)制，成立學(xué)校學(xué)生資助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作。”《教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作的通知》進(jìn)一步規(guī)定：“學(xué)校學(xué)生資助工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作，學(xué)校學(xué)生資助管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織、審核和管理全校的認(rèn)定工作，院（系）認(rèn)定工作組具體負(fù)責(zé)組織、審核本院（系）的認(rèn)定工作，年級(jí)（專業(yè)）認(rèn)定評(píng)議小組負(fù)責(zé)民主評(píng)議工作。各高校要將班級(jí)輔導(dǎo)員（班主任）、院（系）資助工作負(fù)責(zé)人作為認(rèn)定工作的主要責(zé)任主體，理清崗位職責(zé)，建立問責(zé)機(jī)制。”《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第12條第3款規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定為家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生提供教育救助，完善學(xué)生資助體系，保證學(xué)生不因家庭經(jīng)濟(jì)困難而放棄學(xué)業(yè)。”以上規(guī)定，實(shí)際上明確了在高等教育階段的教育救助主要由高校負(fù)責(zé)實(shí)施，高校在認(rèn)定工作中實(shí)際掌握著教育救助是否給付的決定權(quán)，所以，學(xué)校可以因授權(quán)而成為行政主體，行使授權(quán)范圍內(nèi)的行政職能，^[43]能夠反映出教育救助是一種授權(quán)性行政行為。但這種授權(quán)也存在明顯瑕疵，即授權(quán)的依據(jù)并非法律、法規(guī)，而是其他規(guī)范性文件，這一問題將在后文中具體探討。

在學(xué)前教育階段、義務(wù)教育階段、高中階段的教育救助與在高等教育階段的教育救助情況有所不同，由于《關(guān)于建立普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生國家資助制度的意見》（財(cái)教〔2010〕356號(hào)）和《教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助工作的通知》（教財(cái)廳函〔2019〕20號(hào)）等規(guī)范性文件，對(duì)于在義務(wù)教育階段和高中階段實(shí)施教育救助過程中學(xué)校的職責(zé)權(quán)限規(guī)定較為抽象，導(dǎo)致各地對(duì)于教育救助的具體規(guī)定有所不同，主要分為兩種情況。

第一種情況是由學(xué)校作為教育救助具體行為的審核決定主體，其教育救助行為具有授權(quán)性行政行為性質(zhì)。在實(shí)踐中，一些地方的中小學(xué)實(shí)際履行著教育救助的具體職能，如《江西省義務(wù)教育階段學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活補(bǔ)助管理辦法》規(guī)定：“學(xué)校根據(jù)教育、財(cái)政部門分解的貧困寄宿生生活補(bǔ)助名額及金額，參照貧困寄宿生檔案庫情況將名額分解到年級(jí)和班級(jí)，由班主任宣讀補(bǔ)助政策，組織科任教師、宿舍管理員和學(xué)生評(píng)議，確定補(bǔ)助對(duì)象。”

第二種情況是由教育部門負(fù)責(zé)教育救助的審核、確認(rèn)，學(xué)校作為協(xié)助實(shí)施的單位，這種教育救助行為應(yīng)當(dāng)是一種行政行為。如《上海市社會(huì)救助條例》第37條和《甘肅省社會(huì)救助條例》第35條均規(guī)定了學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育（含中等職業(yè)教育）階段的教育救助申請(qǐng)，由學(xué)校報(bào)主管的教育部門審核、確認(rèn)；普通高等教育階段的教育救助申請(qǐng)，由學(xué)校按照國家和本市有關(guān)規(guī)定審核、確認(rèn)。^[44]在上述地區(qū)的具體實(shí)踐中，學(xué)前教育階段、義務(wù)教育階段和高中階段的教育救助主要由學(xué)校負(fù)責(zé)受理申請(qǐng)并進(jìn)行初審，由教育部門負(fù)責(zé)教育救助對(duì)象的最終審核認(rèn)定。

至于民辦學(xué)校實(shí)施的教育救助，現(xiàn)行《社會(huì)救助暫行辦法》并未明確規(guī)定。但是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及教育部門的公開信息，可以推斷出民辦學(xué)校實(shí)施的由國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支持的教育救助行為具有授權(quán)性行政行為性質(zhì)。2021年修訂的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（2021年9月1日生效）第39條第2款規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障民辦學(xué)校的受教育者在升學(xué)、就業(yè)、社會(huì)優(yōu)待、參加先進(jìn)評(píng)選，以及獲得助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金等國家資助等方面，享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校的受教育者同等的權(quán)利。”也就是說民辦學(xué)校可以實(shí)施國家的教育救助行為，但是這種教育救助是附條件的。根據(jù)《學(xué)生資助資金管理辦法》第13條和第14條的規(guī)定，對(duì)在經(jīng)教育部門依法批準(zhǔn)的民辦學(xué)校就讀的符合免學(xué)雜費(fèi)政策條件的高中階段學(xué)生，按照當(dāng)?shù)赝愋凸k學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。同時(shí)，根據(jù)全國學(xué)生資助管理中心公布的《高校本專科學(xué)生資助政策問答（2016版）》內(nèi)容顯示：“按照國家有關(guān)規(guī)定規(guī)范辦學(xué)、從事業(yè)收入中足額提取4-6%的經(jīng)費(fèi)用來資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的民辦高校與獨(dú)立學(xué)院，它們招收的全日制本專科（含高職、第二學(xué)士學(xué)位）學(xué)生，符合國家規(guī)定條件的，可以享受國家的資助政策。”^[45]現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)于民辦學(xué)校實(shí)施教育救助的規(guī)定比較模糊，從理論上講，在滿足特定條件的情況下，民辦學(xué)校可以參照公辦學(xué)校實(shí)施由國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支持的教育救助行為，這種行為具有授權(quán)性行政行為的性質(zhì)，而其他情況的教育救助（如民辦學(xué)校用自籌經(jīng)費(fèi)設(shè)立的教育救助）則屬于社會(huì)公益救助的范疇。

還存在一種特殊情況，即由縣級(jí)學(xué)生資助管理中心負(fù)責(zé)實(shí)施的教育救助行為，這種行為屬于授權(quán)性行政行為。根據(jù)《教育部、財(cái)政部關(guān)于要求縣級(jí)教育行政部門成立學(xué)生資助管理中心的緊急通知》（教財(cái)〔2007〕14號(hào)）要求，各縣（市、區(qū)）教育行政部門成立學(xué)生資助管理中心負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的教育救助。從性質(zhì)上看，各縣級(jí)學(xué)生資助管理中心并非行政機(jī)關(guān)，而是具有公共職能的事業(yè)單位，其實(shí)施的教育救助行為也是一種授權(quán)性行政行為。關(guān)于這種授權(quán)的合法性，將在后文中具體論述。在實(shí)踐中，生源地助學(xué)貸款的辦理一般是由家庭經(jīng)濟(jì)困難的普通高校新生在入學(xué)前向其家庭戶籍所在縣（市、區(qū)）教育局學(xué)生資助管理中心提出申請(qǐng)，由縣（市、區(qū)）教育局學(xué)生資助管理中心負(fù)責(zé)實(shí)施教育救助。此外，各縣級(jí)以上人民政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和本地實(shí)際，進(jìn)一步完善教育救助方式，這些教育救助項(xiàng)目一般也是由當(dāng)?shù)貙W(xué)生資助管理中心具體負(fù)責(zé)實(shí)施。如《寶雞市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)寶雞市學(xué)前一年免費(fèi)教育實(shí)施辦法的通知》（寶政辦發(fā)〔2011〕127號(hào)）規(guī)定符合家庭經(jīng)濟(jì)困難資助條件的幼兒家長持相應(yīng)證明材料，到縣（區(qū)）學(xué)生資助管理中心提出申請(qǐng)，經(jīng)審核批準(zhǔn)后，享受相應(yīng)教育救助。

2.教育救助是一種以物質(zhì)給付為主要內(nèi)容的授益性行政行為

教育救助是一種授益性行政行為，在教育救助過程中行政主體（授權(quán)性行政主體）為行政相對(duì)人設(shè)定權(quán)益或免除義務(wù)。^[46]例如，高校為家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生發(fā)放獎(jiǎng)學(xué)金或者減免其學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)，這種行為是設(shè)定或證明權(quán)利或者具有法律意義的利益的行為^[47]。“現(xiàn)代行政對(duì)于行政相對(duì)人而言，并不都是一種帶來不利后果（如行政處罰、行政強(qiáng)制等）的管理行為，在許多方面，還是會(huì)給行政相對(duì)人以有利后果（如行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)等）。”^[48]在實(shí)施方式上，教育救助通過單向的利益轉(zhuǎn)移形式實(shí)現(xiàn)國家對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的救助，以充分保障公民平等地享有教育權(quán)利。實(shí)施教育救助是國家（政府）的應(yīng)盡義務(wù)，接受救助是家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生享有的一項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)，接受教育救助的權(quán)利并不以學(xué)生履行一定的義務(wù)或者支付一定的金錢代價(jià)為條件。“國家向受助者提供的食物、衣服、金錢和住所，向無力承擔(dān)學(xué)費(fèi)的人支付教育費(fèi)用，向看不起病的人提供醫(yī)療援助，甚至是向面臨經(jīng)營困難的企業(yè)提供的補(bǔ)貼等等，其實(shí)只是借‘國家之手’對(duì)以財(cái)政為名的公共財(cái)富進(jìn)行的再次分配而已”。^[49]從這種意義上講，教育救助是社會(huì)財(cái)富的再分配，體現(xiàn)了社會(huì)公平原則。作為一種授益性行政行為，其撤銷與廢止必須遵循信賴保護(hù)原則。在日本，“社會(huì)保障給付實(shí)行數(shù)年后，給付的違法性被明確或依行政職權(quán)給付被取消時(shí)，若依據(jù)依法行政原理，當(dāng)然是要取消違法的給付，但從保護(hù)行政相對(duì)人的生活、信賴的角度出發(fā)，則需要對(duì)給付的取消進(jìn)行限制或謀求其他的救濟(jì)手段”^[50]。在德國《社會(huì)法典》中，也規(guī)定了在授益性行政行為的撤銷、廢止方面需要對(duì)接受給付當(dāng)事人的信賴?yán)嬗枰员Ｗo(hù)。^[51]

教育救助給付是以物質(zhì)給付為主要內(nèi)容的行政給付。有學(xué)者指出行政給付（也稱行政物質(zhì)幫助）是指政府通過給予公民法人利益和便利等方式實(shí)現(xiàn)行政目的的活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)特定的相對(duì)人提供物質(zhì)利益或與物質(zhì)利益有關(guān)的權(quán)益的行為。這里的“物質(zhì)權(quán)益”主要表現(xiàn)為給付相對(duì)人一定數(shù)量的金錢、實(shí)物或其他物質(zhì)利益；“與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益”的表現(xiàn)形式很多，如讓相對(duì)人免費(fèi)入學(xué)接受教育。^[52]行政給付是社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的行政過程，同時(shí)也是福利國家的制度實(shí)踐結(jié)果。《中華人民共和國社會(huì)救助法（草案征求意見稿）》第3條規(guī)定：“……保障公民在依靠自身努力難以維持基本生活的情況下，依法從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助和服務(wù)。”而在獲得物質(zhì)幫助和服務(wù)的過程中，由政府代表國家作為行政給付機(jī)關(guān)具體實(shí)施的行政行為通常被稱為行政給付行為^[53]。教育救助作為行政給付的一種必須有相應(yīng)給付的內(nèi)容，教育救助的根本出發(fā)點(diǎn)是保障家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，所以教育救助行政給付的內(nèi)容主要是經(jīng)濟(jì)上、物質(zhì)上的給付，是以物質(zhì)權(quán)益或者與物質(zhì)權(quán)益有關(guān)的權(quán)益，如助學(xué)金、學(xué)費(fèi)減免、困難補(bǔ)助等，勤工助學(xué)以及其他形式的幫扶行為，從本質(zhì)上說也是物質(zhì)性給付。除物質(zhì)性給付外，隨著社會(huì)的發(fā)展，相對(duì)貧困下教育救助內(nèi)容的發(fā)展，對(duì)貧困學(xué)生提供的心理援助、就業(yè)援助、技能援助以及其他非物質(zhì)性給付，也應(yīng)成為教育救助的內(nèi)容組成部分。物質(zhì)給付的主體是國家，具體是由行政機(jī)關(guān)代表國家實(shí)施，行政機(jī)關(guān)是通過給付行政直接對(duì)救助對(duì)象施以救助行為。實(shí)踐中物質(zhì)給付的資金來源主要為國家財(cái)政，這里既包括中央財(cái)政的撥款，也包括地方政府的財(cái)政撥款。

3.教育救助是一種面向特定群體以依申請(qǐng)為原則、依職權(quán)為例外的行為

教育救助的對(duì)象是特定的，并非面向所有學(xué)生，必須滿足法律設(shè)定的條件才能成為救助對(duì)象。在啟動(dòng)程序上，教育救助以相對(duì)人申請(qǐng)為原則，以行政主體依職權(quán)主動(dòng)實(shí)施為例外。也就是說是否申請(qǐng)教育救助屬于當(dāng)事人的權(quán)利，教育救助機(jī)關(guān)不得強(qiáng)制，通常情況下，是由申請(qǐng)人向教育救助機(jī)關(guān)提出救助申請(qǐng)，教育救助機(jī)關(guān)依職權(quán)直接向特定對(duì)象實(shí)施教育救助屬于例外情形。理論上，依申請(qǐng)的行政行為由行政相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)主動(dòng)提出申請(qǐng)從而啟動(dòng)行政行為，行政主體依據(jù)該申請(qǐng)實(shí)施的具體行政行為，稱為被動(dòng)行政行為或消極行政行為。^[54]一方面，教育救助作為公民教育權(quán)利對(duì)國家的一項(xiàng)義務(wù)性要求，所有學(xué)生均享有國家履行教育救助給付義務(wù)的請(qǐng)求權(quán)，因此，家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生或其監(jiān)護(hù)人可以主動(dòng)向所在學(xué)校提出給付申請(qǐng)，而學(xué)校在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)決定是否給付。《社會(huì)救助暫行辦法》第36條規(guī)定了申請(qǐng)教育救助應(yīng)當(dāng)向就讀學(xué)校提出，并未明確提出申請(qǐng)的主體，但各地方出臺(tái)的地方性法規(guī)、規(guī)章作出了較為明確的規(guī)定。如《廣東省社會(huì)救助條例》第42條規(guī)定了學(xué)生（監(jiān)護(hù)人）應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)的救助項(xiàng)目向就讀學(xué)校提出申請(qǐng)。各地出臺(tái)的相關(guān)地方法規(guī)、地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件，一般都規(guī)定了各學(xué)段的教育救助是由學(xué)生或其監(jiān)護(hù)人向?qū)W校或主管部門提出申請(qǐng)。另一方面，只要學(xué)生符合教育救助給付的基本條件，所在的學(xué)校或行政機(jī)關(guān)就有義務(wù)向其提供救助。由于行政給付是一種典型的非強(qiáng)制行政行為，是一種基于同意而不是基于強(qiáng)制的行政行為，其最終目的不在于管理或規(guī)制，而在于激勵(lì)和促進(jìn)救助對(duì)象自立自強(qiáng)，因此，必須充分尊重受助學(xué)生的選擇權(quán)，學(xué)生有權(quán)放棄受救助的權(quán)利，教育救助給付程序也必須充分尊重學(xué)生的人格尊嚴(yán)等權(quán)利。

在特定情況下，教育救助機(jī)關(guān)可以依職權(quán)直接向特定對(duì)象實(shí)施教育救助。在滿足一定條件的情況下，即在當(dāng)事人申請(qǐng)存在困難，且救助機(jī)關(guān)掌握的材料足以證明當(dāng)事人符合救助條件的情況下，教育救助機(jī)關(guān)可以不經(jīng)申請(qǐng)而直接向家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生提供教育救助。例如，在新冠肺炎疫情防控期間，一些地區(qū)面向受疫情影響的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生主動(dòng)實(shí)施了教育救助，《四川省教育廳關(guān)于進(jìn)一步做好新冠肺炎疫情防控期間高校學(xué)生資助工作的通知》（川教函〔2020〕68號(hào)）要求各學(xué)校主動(dòng)開展疫情期間的教育救助，準(zhǔn)確摸排家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生疫情信息，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和因疫情影響導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，采取減免學(xué)費(fèi)、發(fā)放臨時(shí)困難補(bǔ)助、給予慰問金、補(bǔ)助網(wǎng)絡(luò)教學(xué)流量費(fèi)用、優(yōu)先推薦勤工助學(xué)崗位等方式，保障其基本的學(xué)習(xí)生活需求；對(duì)本人或其直系親屬確診感染新冠肺炎的學(xué)生，給予一次性慰問金；對(duì)建檔立卡貧困家庭、低保、特困救助供養(yǎng)、殘疾和孤兒等特殊困難學(xué)生，給予一次性臨時(shí)困難補(bǔ)助；對(duì)因疫情影響導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)困難且未享受國家助學(xué)金的學(xué)生，根據(jù)其困難程度給予校內(nèi)助學(xué)金資助。還有一種情況救助機(jī)關(guān)可以主動(dòng)實(shí)施教育救助，對(duì)于《社會(huì)救助暫行辦法》第33條明確規(guī)定的應(yīng)當(dāng)實(shí)施教育救助的群體，即“在義務(wù)教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員”，教育救助機(jī)關(guān)可以依職權(quán)實(shí)施救助。如根據(jù)《瓊海市義務(wù)教育階段建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活費(fèi)補(bǔ)助實(shí)施細(xì)則》（海府辦〔2018〕10號(hào)）第8條、第10條、第11條的規(guī)定，由市扶貧辦負(fù)責(zé)匯總各鎮(zhèn)提供的義務(wù)教育階段建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生及其成員基本信息、動(dòng)態(tài)調(diào)整信息給教育局，市教育局根據(jù)市扶貧辦復(fù)核反饋的義務(wù)教育階段建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生信息，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)進(jìn)行不少于5天的公示，公示無異議后，把義務(wù)教育階段建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生在校情況信息進(jìn)行歸類，反饋給學(xué)生就讀學(xué)校，學(xué)校給學(xué)生或家長確認(rèn)，而無須當(dāng)事人申請(qǐng)。