二 競爭性選拔干部方式的歷時性發展

按照競爭性選拔干部方式實踐探索與制度演進的過程特征，迄今為止，大致經歷了以下幾個相互繼起的發展階段。

（一）思想孕育與初期探索（1980～1993年）

中共十一屆三中全會以后，隨著黨和國家的工作重心向社會主義現代化建設轉移，各項事業發展對高素質干部人才的需求日益增加。如何突破既定的干部選拔任用模式以滿足現實需求成為整個公共部門人力資源配置面臨的一個急需解決的問題。針對當時干部隊伍整體性結構老化以及文化水平不高的基本狀況，1980年8月鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的講話中不僅提出了廢除干部領導職務終身制，實現領導班子新老接替的改革主張，同時也對干部選拔任用方式改革提出了設想。鄧小平認為，“干部的提升，不能只限于現行黨政干部中區、縣、地、省一類臺階，各行各業應當有不同的臺階，不同的職務和職稱。隨著建設事業的發展，還要制定各個行業提升干部和使用人才的新要求、新方法。將來很多職務、職稱，只要考試合格，就應當錄用或者授予”[37]。這是進入新時期黨的主要領導人首次提出通過考試方式進行干部選拔，亦是競爭性選拔干部早期實踐活動的思想先導。

最早帶有競爭性選拔性質的實踐探索源于一些國有企事業單位的干部選拔活動。1980年，重慶市公用事業管理局決定在下屬出租汽車公司公開考核招聘一批具有現代管理知識的年輕干部。為此，該局在新聞媒體刊發了招聘廣告，經過嚴格的業務考核和政治審查，最終從216名報考人員中錄用6人進入出租汽車公司工作（其中副經理3人、會計師2人、工程師1人）。然而，改革不僅是一種利益格局的調整，同時亦是對舊觀念和習慣勢力的否定，由此注定了改革的過程難以避免地會遭遇各種阻力。這6名通過公開招聘的干部雖然在到任后半年試用期內工作業績突出，但在公用事業管理局黨委報請市建委辦理干部任用手續時遭到否決。市建委負責人說：“不管這些人干得怎么樣，我都不承認。”市建委不與公用事業管理局黨委商量，就在出租汽車公司另組領導班子，致使應聘的6名干部在艱難工作半年之后被迫遞交辭聘書。《中國青年報》記者為此撰寫內參上報中央，得到了中央書記處相關領導的迅速批示：“重慶市公用局關于用人制度改革嘗試的失敗，反映經濟改革中的一個重要問題。可見實行干部四化之難，但這種阻力非打破不可。”[38]1982年2月，中共四川省委組織部與重慶市委組成聯合調查組對此事進行調查，并撰寫了《關于處理重慶市公用局招聘干部“夭折”問題的幾點建議》。市委就此進行專題研究后一致決定：市公用局招聘干部是貫徹三中全會精神，改革用人制度的一種嘗試，是一個新生事物。市建委的處理是錯誤的，五條“批復”也是錯誤的，應立即收回，夭折的新生事物要扶植起來，應聘干部應返回出租汽車公司工作。[39]同年，甘肅省蘭州市毛針織廠、湖南省株洲市空氣壓縮機廠以及中國社會科學院等企事業單位也開始探索通過公開招聘的方式來選拔經理、廠長和科研人員。

從20世紀80年代中期開始，發起干部選拔任用方式創新活動的“初級行動團體”[40]陸續出現。1985年，浙江省寧波市在全國率先提出了“公開選拔”的概念，并在浙江省委組織部的支持下將這一新的干部選拔方式付諸實踐，首次面向社會公開選拔市計委主任、市物價局局長、市林業局局長以及市重點工程亞洲華園賓館中方副總經理、市白板紙廠廠長五個目標職位的人選。在經過公開選拔的基本條件—宣傳動員和報名（組織推薦或自薦）—資格審查—筆試—面試等環節之后，最終從符合條件的171名競爭者中選拔出5個職位的目標人選。其中4人為毛遂自薦，不在組織人事部門視線之內。[41]此次干部選拔被視為我國競爭性選拔領導干部的標志性事件之一，其一是因為其首次提出了“公開選拔”這一全新概念；其二是在選拔過程中引入了筆試、面試等綜合性測評方式，并將其作為必定程序，體現了選拔活動的競爭性。在首次公開選拔活動試水成功之后，寧波市將這一創新之舉從市級層面引向縣區級層面，從政府機關引向基層單位。1986年5月，再次采取公開選拔的方式從998名應試者中選拔出55名見習廠長人選。

繼寧波之后，廣東省深圳市和廣州市等其他地區亦開始嘗試通過競爭性方式進行領導干部的選拔工作。1986年2月和10月，深圳市先后兩次面向社會公開招考標準計量局、審計局、勞動局、工商局、房管局、司法局、信用銀行、信息中心、科技發展中心和投資管理公司等局級單位正職或副職領導職位人選。1986年4月，廣州市開始嘗試以推薦和考試、考核相結合方式（簡稱“一推雙考”）面向社會公開選拔廣州大學校長人選和市外經委副主任等3名局級領導干部。1993年3月，海南省開始進行通過引入競爭機制公開選聘國有企業領導干部的改革試點工作，到次年底，全省19個市縣共有67家企事業單位成功進行了這項改革。海南省委組織部在認真總結試點經驗的基礎上，依據《公司法》《全民所有制工業企業法》以及其他相關的法律法規，形成了《海南省國有企業經理（廠長）聘任制實施辦法》。

這些競爭性選拔干部方式的早期探索活動受到中央組織部門的關注。1986年4月，中共中央組織部《組工通訊》總第438期刊登了《寧波市人才開發試點見效明顯》一文，介紹寧波經驗。爾后，又在《全國公開選拔領導干部工作情況綜述》中提到：“寧波、深圳等地為解決對外開放、經濟建設與人才緊缺之間的矛盾，開始采用組織推薦與群眾推薦相結合、考試與考察相結合的方式，公開選拔領導干部。”[42]此后，越來越多的地方和部門加入競爭性選拔干部方式實踐創新的初級行動團體行列。1986年11月，黑龍江省哈爾濱市公開選拔外貿局、旅游局、文化局等局級領導干部職位人選；1987年3月，江西省公開選拔省鄉鎮企業管理局和省國營墾殖場管理局正副局長職位人選；1988年8月，國家建材局、勞動部公開選拔了一批司局級領導干部；[43]1988～1991年，吉林省先后4次通過“一推雙考”方式選拔38名副廳級領導干部。1992年6月，中共中央組織部轉發了吉林省委組織部《關于采取“一推雙考”的方式公開選拔副地廳級領導干部情況的報告》，對其公開選拔領導干部這一做法予以充分肯定，同時要求各地各部門認真總結前幾年干部人事制度改革的基本經驗，從實際情況出發，勇于探索，大膽試驗，不斷改進干部選拔方法，通過改革逐步為經濟建設和改革開放提供堅實的組織保證。這在很大程度上表明，經過一個時期和一定范圍的探索之后，競爭性選拔這一新的干部選拔方式在公共部門人力資源配置中的價值功能已經得到中央組織部門認同。

（二）漸續推廣與制度規范（1994～2008年）

為擴大前期實踐探索所取得的成果，自1994年起，在中央組織部門的主導和積極推動下，競爭性選拔干部活動開始在全國范圍內由點到面地快速展開。1994年9月，中國共產黨第十四屆中央委員會第四次全體會議在大會所通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》中提出要“加快黨政領導干部選拔任用等重要制度的改革……對近年來一些地方在一定范圍試行委任干部任期制、聘任制、試用制以及公開推薦與考試考核相結合選拔領導干部等，要認真研究和總結，使其不斷完善”[44]。1995年2月，中共中央頒布了關于干部選拔任用的第一部規范性文件——《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》，其中明確提出“公開、平等、競爭、擇優”是黨政領導干部選拔任用必須堅持的基本原則之一。在領導干部任職人選推薦方式的規定上，暫行條例在明確傳統舉薦制應該嚴格遵守的基本程序的同時，提出了“推薦黨委、政府及其工作部門某些領導成員人選，還可以采取組織推薦、群眾推薦、個人自薦和考試、考核相結合的方法”[45]，為公開選拔等競爭性選拔干部方式的全面推廣奠定了制度基礎。

1996年1月，中共中央組織部轉發《吉林省公開推薦與考試考核相結合選拔領導干部的暫行辦法》，有力地促進了公開選拔領導干部工作在全國范圍內的推廣。如北京市在1995年公開選拔5名副局級領導干部的基礎上，1997年再次公開選拔副局級領導干部56名，1998年又公開選拔企業高級管理人才和高級專業技術人才172名。[46]從全國范圍來看，1993～1996年幾年間公開選拔領導干部工作先后在27個省（區、市）開展。1998年12月，時任中共中央總書記胡錦濤在全國省區市黨委組織部長會議上提出了要“進一步推行對黨政職能部門部分領導干部實行公開選拔的辦法。要逐步擴大公開選拔的范圍，增加群眾參與的程度”[47]。1999年3月，中共中央組織部下發了《關于進一步做好公開選拔領導干部工作的通知》，要求各地各部門進一步加大公開選拔工作的力度，正確把握公開選拔的范圍，逐步規范公開選拔的操作程序，著力提高公開選拔考試的科學化水平，切實提高公開選拔的成效。據不完全統計，1995～2000年，全國31個省（區、市）全部開展了公開選拔領導干部工作，分別選拔出廳局級領導干部700多人，縣處級領導干部7000多人，科級干部數萬人。[48]2003～2008年，全國各地各部門競爭性選拔干部人數合計逾31萬人，僅2008年一年間以競爭性方式選拔的干部人數就由2007年的40153人激增至74092人。[49]

為了保證各級各地的競爭性選拔干部活動在規范的制度框架內有序進行，使其在公共部門人力資源優化配置中取得更多收益，這一時期，與之相關的一系列制度供給相繼出臺（見表1-2）。尤其是在2000年6月中共中央印發的《深化干部人事制度改革綱要》中提出了“要推行公開選拔黨政領導干部制度”以及“實現公開選拔黨政領導干部工作的規范化、制度化”[50]的改革目標之后，中央相關部門進行制度供給的頻率加快，在競爭性選拔干部制度變遷中明顯發揮著“初級行動團體”的角色。而全國各地各部門則主要是以“次級行動團體”的角色在中央所設定的制度框架內結合本地實際進行微觀層面或局部性的探索創新，以求增加本區域公共部門人力資源配置的潛在收益。這種變化不僅意味著競爭性選拔干部方式步入制度化、科學化和規范化建設的良性軌道，同時也表明競爭性選拔干部方式開始由“誘致性制度變遷模式”向“強制性制度變遷模式”[51]過渡。

表1-2 競爭性選拔干部方式相關規范性文件一覽（1995～2004）

續表

（三）全面推進與機制完善（2009～2012年）

自2009年9月中共十七屆四中全會開始，從制度運作的內在機制入手來完善干部競爭性選拔方式成為整個干部人事制度改革的一項重要內容。在全會所通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》中，提出了“完善公開選拔、競爭上崗等競爭性選拔干部方式，突出崗位特點，注重能力實績”[52]的改革要求。同年12月頒布的《2010—2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》將“完善公開選拔、競爭上崗制度，積極探索多種形式競爭性選拔干部辦法。堅持標準條件，突出崗位特點，注重能力實績，完善程序方法，改進考試測評工作，提高競爭性選拔干部工作的質量”作為一項重要的規劃工作內容予以推進，并提出“到2015年，每年新提拔廳局級以下委任制黨政領導干部中，通過競爭性選拔方式產生的，應不少于三分之一”[53]的比例要求。

在上述硬性比例目標要求的推動下，加之各級各地利用政府機構改革和“四套班子”換屆等時機因素，其后幾年間全國各地競爭性選拔干部活動頻次和力度明顯增多和加大。2010年，全國機關干部公開選拔、競爭上崗總數達到89769人，[54]僅中央和國家部委機關當年就有94家單位通過競爭性選拔方式選拔領導干部2243人，其中局級干部426人，處級干部1817人，選拔職位人數超過了2008年和2009年兩年選拔人數的總和，通過競爭性選拔方式產生的干部約占當年新提拔干部總數的30%；[55]2011年，全國各地地級及以上黨政機關以競爭性選拔方式選拔各類領導干部6.8萬余人，占當年新提拔干部總數的30.7%。而在中央和國家部委機關中，競爭性選拔局處級干部的比例則達到當年新提拔干部總數的46%。[56]2012年，云南省省級層面組織競爭性選拔領導干部職位總數達1044個，其中，廳局級職位25個，處級職位75個，科級職位944個；四川省省級層面組織公開選拔廳局級領導干部職位10個，縣（處）級領導干部職位241個；湖南省省級層面組織公開選拔廳局級領導干部職位27個，縣（處）級領導干部職位79個，科級領導干部職位326個；廣西壯族自治區玉林市市縣兩級共拿出了258個處科級職位進行競爭性選拔，選拔規模超過歷次競爭性選拔職位數之和。[57]

（四）理性反思（2013年至今）

既定的制度生成并定型之后，隨即會進入一個制度的路徑依賴期。這是因為任何制度在構建之后都可能會因為“初始成本高昂、學習效應、合作效應和適應性預期”[58]等問題而導致制度的路徑依賴。這種依賴表現為兩種情形：一種是報酬遞增效應促進了制度的發展且其他相關制度安排在同樣方向上配合，進而導致有利于發展的進一步的制度變遷，此為良性路徑依賴；另一種是某種制度演變軌跡形成以后，初始制度報酬遞增效應衰退且由于其他一些因素的影響而使其難以被更優的制度所替代，使其處于一種“鎖定”狀態，此為惡性路徑依賴。毋庸置疑，我國的干部競爭性選拔制度經過若干年發展在很大程度上已經形成了良性路徑依賴效應，在整個干部人事制度改革中扮演著越來越重要的角色。然而，在競爭性選拔干部方式的實踐發展過程中也難免會出現一些與制度期望相悖的現象。如何克服這些不良現象，保證競爭性選拔干部活動在健康、理性、有序的軌道上運行，成為其進一步發展面臨的一個現實問題。

由于對競爭性選拔干部方式“認識層面的思想偏差”和“實踐層面的操作偏軌”，[59]在競爭性選拔干部實踐活動的快速推進中，一些地方和部門亦出現了“凡提必競”、“唯票唯分”、“高分低能”、“選上的用不上”以及“跟風作秀”等不良現象。為此，2013年6月，中共中央總書記習近平在全國組織工作會議上明確指出：“把好干部選用起來，需要科學有效的選人用人機制。要緊密結合干部工作實際，認真總結，深入研究，不斷改進，努力形成系統完備、科學規范、有效管用、簡便易行的制度機制。要特別注意研究新情況新問題。要把加強黨的領導和充分發揚民主結合起來，發揮黨組織在干部選拔任用工作中的領導和把關作用。要完善工作機制，推進干部工作公開，堅決制止簡單以票取人的做法，確保民主推薦、民主測評風清氣正。”[60]時任中共中央政治局常委、中央書記處書記劉云山強調，要“以黨的執政能力建設、先進性和純潔性建設為主線，以培養選拔更多黨和人民需要的好干部為重點，體現從嚴、創新、務實的要求，著力提升黨員干部思想政治素養，著力弘揚黨的優良作風，著力形成科學有效的選人用人機制，著力增強各級黨組織的發展活力，全面提高黨的建設科學化水平。深化干部人事制度改革，切實完善干部提名推薦、考核評價、選拔任用、管理監督等方面的措施辦法，提高選人用人公信度，建設高素質干部隊伍和人才隊伍”[61]。時任中共中央組織部部長趙樂際強調，要“深刻領會黨要管黨、從嚴治黨的思想，銳意進取、改革創新的思想，改進工作作風、密切聯系群眾的思想，恪守‘四個堅持’、選好執政骨干的思想，重心在基層、基層在服務的思想，強化制度約束、完善制度體系的思想，扎實推進組織工作各項任務落實”[62]。以這些思想為指引，2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“深化干部人事制度改革，構建有效管用、簡便易行的選人用人機制”，“改進競爭性選拔干部辦法，改進優秀年輕干部培養選拔機制，區分實施選任制和委任制干部選拔方式，堅決糾正唯分取人、唯票取人等現象”。[63]

為貫徹上述一系列改革精神，2013年11月中共中央組織部制定下發的《關于完善競爭性選拔干部方式的指導意見》和2014年1月中共中央重新修訂頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》均對競爭性選拔干部工作做出了更為科學和理性的制度安排。如新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》明確規定：競爭性選拔方式只有在“職位空缺且本地區本部門沒有合適人選尤其是緊缺的專業人才、系統內部符合條件的人多且對人選的意見不集中時才可進行”；“不跨省、區、市選拔縣處級以下干部”；“突出崗位特點使測試、測評規范化、科學化，注重實績，防止簡單以分取人”[64]；等等。在此背景下，湖北、廣東、河北、云南、甘肅、寧夏、青海等多個省份明確規定對競爭性選拔干部方式不再硬性劃定數量比例，全國范圍內競爭性選拔干部的頻率和規模與前幾年相比明顯收縮。此外，為優化領導機關公務員隊伍結構，建立來自基層的公務員培養和選拔機制，規范和推進公務員轉任工作，2013年5月，中共中央組織部、人力資源社會保障部制定頒布了《公務員公開遴選辦法（試行）》，對公開遴選的原則、程序、紀律與監督等問題做出了明確的制度規定。這表明，此后一定時期內競爭性選拔干部方式的深化改革將開始由注重制度推廣轉向注重制度理性以及選拔活動的針對性和實效性，其制度機制和制度功能將朝著能夠切實保證選拔活動的科學性、民主性和公開性的方向進一步變遷。