第一章 全景敘述：競爭性選拔干部方式的產生與發展

一 競爭性選拔干部方式產生的歷史背景

（一）宏觀背景

從宏觀環境來看，競爭性選拔干部方式的產生是在改革開放時代背景下我國政治、經濟和社會發展的必然結果。1978年12月召開的中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議做出了把黨和國家的工作重心轉移到社會主義現代化建設上來和實行改革開放的戰略決策，并強調“實現四個現代化，要求大幅度地提高生產力，也就必然要求多方面地改變同生產力發展不適應的生產關系和上層建筑，改變一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式，因而是一場廣泛、深刻的革命”[1]。隨之展開的政治體制改革和經濟體制改革及其所帶來的深刻社會變革為競爭性選拔干部方式的孕育和生成提供了政治、經濟和社會條件。

首先，以建設社會主義民主政治為主題的政治體制改革為競爭性選拔干部方式的孕育和產生奠定了政治基礎。十一屆三中全會之后，為順應我國社會主義現代化建設的需要，黨的第二代領導集體成員先后對改革和完善國家的政治制度，建設社會主義民主政治提出了要求。1979年9月，葉劍英在慶祝國慶三十周年紀念大會的講話中提出：“我們要在改革和完善社會主義經濟制度的同時，改革和完善社會主義政治制度。”[2]同年10月，鄧小平亦指出：“我們要在大幅度提高社會生產力的同時，改革和完善社會主義的經濟制度和政治制度，發展高度的社會主義民主和完備的社會主義法制。”[3]1980年8月，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上發表并經政治局討論通過的《黨和國家領導制度的改革》，是開啟政治體制改革的綱領性文獻。該講話從黨和國家長治久安以及社會主義事業興衰成敗的高度，指出了當時我國領導制度和干部制度中存在的官僚主義現象、權力過分集中現象、家長制現象、干部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象，并分別從理論、思想、歷史、現實等多個維度分析了這些現象產生的根源。鄧小平認為，過去的干部選拔任用制度存在重大弊端且這些弊端“多少帶有封建主義色彩”[4]：其一是論資排輩的習慣勢力比較嚴重，選人范圍狹窄，使得優秀人才難以進入組織視野；其二是干部制度中實際存在的領導職務終身制以及缺乏對干部明確而有效的監督、彈劾、罷免制度和對各級各類干部的考核、獎懲、培訓、淘汰等科學制度。要解決這些問題，必須“堅決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度，大力培養、發現和破格使用優秀人才”，“關鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部（包括選舉產生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定”。[5]

在此前后，一系列民主化改革措施亦開始啟動。如1979年對地方政權組織和選舉制度進行了改革，在人民代表的選舉過程中實行自上而下與自下而上相結合的辦法來提名候選人，并將直接選舉人大代表的范圍擴大至縣級。1980年開始著手對黨和國家的領導體制進行改革，逐步廢除領導干部職務終身制，同時實行黨政分開，以革除權力過于集中的弊端。1982年9月，中國共產黨第十二次全國代表大會提出：“社會主義物質文明和精神文明建設，都要靠繼續發展社會主義民主來保證和支持。建設高度的社會主義民主，是我們的根本目標和根本任務之一。”[6]為解決這一時期經濟發展和經濟體制改革與政治體制不相適應的問題，從1986年開始，鄧小平多次強調要把政治體制改革“提到日程上來”并且“需要一個藍圖”。[7]為此，1987年10月，中國共產黨第十三次全國代表大會首次提出了我國政治體制改革的藍圖，強調“不進行政治體制改革，經濟體制改革不可能最終得到成功”，并提出“改革的長遠目標，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿生機和活力的社會主義政治體制。改革的近期目標，是建立有利于提高效率、增強活力和調動各方面積極性的領導體制”。[8]干部選拔任用作為政治上層建筑領域的一項重要活動，必然會受到所在領域內主導意識形態的影響并將其作為實踐活動的思想指引。以建設社會主義民主政治為主題的政治體制改革不僅為競爭性選拔干部方式的孕育、產生奠定了政治基礎，同時亦是干部選拔任用活動本身順應黨和國家政治生活民主化改革態勢的具體實踐表現形式之一。

其次，以發展社會主義商品經濟和市場經濟為導向的經濟體制改革為競爭性選拔干部方式的形成和發展提供了公平競爭、追求效率的社會意識。歷史唯物主義認為，經濟基礎對上層建筑具有決定性作用，經濟基礎的變化必然會帶來上層建筑的變革。在新中國成立之后相當長的歷史時期內，我國在經濟上采用的是蘇聯式的高度集中的計劃經濟體制。在社會主義建設初期特定的歷史環境下，這種體制對于快速動員各類資源用于重點項目建設，促進社會主義工業化和推動社會生產力發展無疑具有積極的作用。但隨著社會主義初期建設任務的完成，計劃經濟體制主要依靠行政手段配置資源的弊端逐漸顯現，社會生產力的發展亦因此而受到束縛。要擺脫這種束縛，釋放經濟發展的活力，必須首先突破對于社會制度與經濟體制二者之間關系的傳統認知。1979年11月，鄧小平會在會見美國不列顛百科全書出版公司編委會副主席弗蘭克·吉布尼（Frank Gibney）等外賓時談道：“說市場經濟只存在于資本主義社會，只有資本主義的市場經濟，這肯定是不正確的。社會主義為什么不可以搞市場經濟，這個不能說是資本主義。我們是計劃經濟為主，也結合市場經濟，但這是社會主義的市場經濟。”[9]這是中國共產黨最高領導層對計劃經濟與市場經濟關系的最早論述。在這一思想指導下，1982年9月，中國共產黨第十二次全國代表大會提出了以“計劃經濟為主，市場調節為輔”[10]的經濟發展方針，表明中國正式承認市場經濟在社會主義經濟中的合法性。1984年10月，中國共產黨第十二屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出“社會主義計劃經濟必須自覺依據和運用價值規律，是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”[11]的基本論斷，突破了把計劃經濟與商品經濟相對立的傳統觀念。1992年10月，中國共產黨第十四次全國代表大會則明確提出中國經濟體制改革的目標模式是建立社會主義市場經濟體制。

正是在對社會主義經濟屬性認識的逐步深化和經濟體制重構過程中，反映市場經濟本質特征的思想觀念如“競爭意識”“效率意識”逐漸被社會公眾所接受和認同。這些思想觀念不僅在社會的經濟生活中逐漸發揮著愈來愈重要的作用，同時亦對包括上層建筑在內的其他領域產生著直接或間接的影響。尤其是隨著經濟體制改革的逐步推進，經濟社會發展對干部隊伍建設提出了不同于計劃經濟時代的新要求，干部選拔任用如果繼續沿用以往計劃經濟體制下高度集中的大一統委任制方式顯然已經難以適應需要。競爭性選拔干部方式的產生正是汲取了市場經濟關于“競爭”和“效率”等思想觀念的結果，其中蘊含了通過競爭而實現公共部門人力資源優化配置的基本價值導向。

最后，中國社會人才儲量的逐漸增加與干部隊伍素質的逐步提高為公共部門以競爭性方式實現人才資源的優化配置創造了現實條件。20世紀70年代開始興起的世界新科技革命使人類社會進入一個新的發展階段，知識和人才在經濟社會發展中的作用日益突出。在改革開放醞釀期，鄧小平就極為敏銳地認識到這一趨勢并明確提出“一定要在黨內造成一種空氣：尊重知識，尊重人才”[12]。1977年9月，教育部決定恢復因“文化大革命”沖擊而中斷長達十年之久的高等學校招生統一考試的制度，使得我國的高等教育人才培養重新步入健康發展的軌道，并開始為新時期經濟社會發展培養一批又一批高素質經營管理人才和專業技術人才。據統計，1981～1990年十年間，我國高等學校共計培養本專科畢業生420.32萬人，研究生19.8萬人。[13]與此同時，隨著改革開放事業的逐步推進及對公共部門干部隊伍素質要求的提高，廣大干部主動提升自身職業素質的意愿日趨增強，并在實踐磨煉中得以成長。整個社會以及公共部門內部人才資源儲量的逐步增加無疑為競爭性選拔干部方式的產生提供了重要的現實條件。

（二）中觀背景

干部人事制度是我國政治體制的重要組成部分，是中國特色社會主義政治發展的重要內容之一，在中國共產黨和整個國家的政治生活以及經濟社會發展中發揮著關鍵性作用。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”[14]而在干部人事制度體系建設過程中，對于干部選拔任用方式的實踐探索與制度建構又是其中一項基礎工程和重要內容，直接影響著黨和政府執政水平與執政能力的高低。改革開放以來，在經濟體制改革和政治體制改革的雙重背景下，作為政治體制改革的一個重要組成部分，我國對計劃經濟時期形成并與計劃經濟體制相適應的傳統干部人事制度進行了持續30多年的改革，其中很多內容直接涉及干部選拔任用方式的改革。其總體改革進程大致經歷了以下三個歷史時期。

1.干部人事制度改革的醞釀啟動期（1978年底至20世紀80年代中期）

這一時期改革的中心議題是廢除領導干部職務終身制，并根據社會主義現代化建設總任務的需要確立了新時期干部隊伍建設的“四化”方針。同時，對高度集權的干部管理體制與管理方法進行了初步改革。

1978年12月，中共十一屆三中全會確立了“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來”的政治路線，并提出要“多方面地改變同生產力發展不相適應的生產關系和上層建筑，改革一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式”。[15]這自然涉及干部人事制度的改革，而當時干部隊伍建設需要解決兩個突出問題：一是干部領導職務終身制導致的整體性結構老化現象；二是各級領導班子的干部文化程度不高的狀況。據統計，當時全國各省區市黨委和政府領導班子成員的平均年齡在61歲以上，有大專以上文化程度的領導僅占17.7%。[16]為此，1979年11月鄧小平在全國黨、政、軍副部長以上干部大會上指出：“我們一定要認識到，認真選好接班人，這是一個戰略問題，是關系到我們黨和國家長遠利益的大問題。如果我們在三幾年內不解決好這個問題，十年后不曉得會出什么事……我們有正確的思想路線，有正確的政治路線，如果組織問題不解決好，正確的政治路線的實行就無法保證，我們向黨和人民就交不了賬。”[17]他著重指出：“我們說資本主義社會不好，但它在發現人才、使用人才方面是非常大膽的。它有個特點，不論資排輩，凡是合格的人就使用，并且認為這是理所當然的。從這方面來看，我們選拔干部的制度是落后的。所以，我們要改革現行的干部工作制度，建立有利于提拔年輕干部的制度。”[18]1980年，鄧小平在中共中央政治局的一次擴大會議上進一步提出：“我們選干部，要注意德才兼備。所謂德，最主要的，就是堅持社會主義道路和黨的領導。在這個前提下，干部隊伍要年輕化、知識化、專業化，并且要把對于這種干部的提拔使用制度化。”[19]為廢除干部領導職務終身制，實現新老領導干部整體交替，1981年6月中共十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出，“在堅持革命化的前提下，逐步實現各級領導人員的年輕化、知識化和專業化”。[20]1982年9月，中國共產黨第十二次全國代表大會將“實現干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業化”[21]寫入新黨章，由此確立了新時期我國干部隊伍建設的“四化”方針。

針對長期以來計劃經濟體制下所形成的高度集中的干部管理體制和單一的干部管理模式，落實干部隊伍建設的“四化”方針，中共中央及中共中央組織部在這一階段先后制定了《關于建立老干部退休制度的決定》（1982年2月）、《關于改革干部管理體制若干問題的規定》（1983年10月）、《關于建立省部級后備干部制度的意見》（1983年10月）等改革文件，以推動干部管理體制和管理模式的轉變。其中的改革措施主要包括：一是按照“管好、管少、管活”的原則，下放干部管理權限，將1953年確定的下管兩級體制改為下管一級（中央和地方黨組織分別只管下一級機構中的領導干部），實行分層管理、層層負責的管理體制，使下級單位有更多的用人權；二是調整和改進干部管理辦法，改變條塊分工不合理、層次頭緒過多、任免手續煩瑣、職責不清現象，提高干部管理效率；三是開始進行干部分類管理探索，根據黨政機關、國有企業、事業單位的不同情況，探索與廠長、所長負責制相配套的企事業單位人事管理體制，給企事業單位下放權力，企業有權任免、調配除領導班子以外的人員；四是開始建立后備干部制度，進一步促進新老干部交替和干部隊伍“四化”建設；五是加強和改善對干部工作的宏觀管理，健全完善干部人事管理機構，精簡上層，充實基層，加強專業干部隊伍，確保改革順利進行。[22]

此外，1982年9月，勞動人事部還制定了《吸收錄用干部問題的若干規定》，提出：“為了適應社會主義現代化建設的需要，有計劃地更替、補充干部，確保干部質量，建設一支革命化、年輕化、知識化、專業化的干部隊伍，必須逐步改革用人制度，采取多種方法，充分挖掘人才，合理使用人才……國家機關、事業、企業單位吸收錄用干部，由當地人事部門統籌安排，實行公開招收，自愿報名，進行德、智、體全面考核，堅持考試，擇優錄用。”[23]這是國家人事管理職能部門首次明確規定將考核與競爭性考試作為一般干部選拔任用的必經程序。

2.干部人事制度改革的全面展開期（20世紀80年代中后期至90年代末）

這一時期，以科學化、民主化、法制化為改革方向，黨政機關、國有企業、事業單位人事制度改革全面展開，陸續建立了國家公務員制度、現代企業人事制度，并推動了事業單位干部人事制度改革，初步實現了對各類干部的分類管理。

1987年10月，中國共產黨第十三次全國代表大會首次對干部人事制度改革進行了系統闡述。會議指出，“現行干部人事制度仍然存在一些重大缺陷，主要是：‘國家干部’這個概念過于籠統，缺乏科學分類；管理權限過分集中，管人與管事脫節；管理方式陳舊單一，阻礙人才成長；管理制度不健全，用人缺乏法治。這使我們長期面臨兩大問題：一是年輕優秀的人才難以脫穎而出，二是用人問題上的不正之風難以避免”。為此，干部人事制度改革的目標“就是要對‘國家干部’進行合理分解，改變集中統一管理的現狀，建立科學的分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現狀，形成各具特色的管理制度；改變缺乏民主法制的現狀，實現干部人事的依法管理和公開監督。無論實行哪種管理制度，都要貫徹和體現注重實績、鼓勵競爭、民主監督、公開監督的原則”。根據當時干部工作的實際狀況，十三大報告強調，干部人事制度改革的重點是建立國家公務員制度。在建立國家公務員制度的同時，還要按照黨政分開、政企分開和管人與管事既緊密結合又合理制約的原則，對各類人員實行分類管理。主要有：黨組織的領導人員和機關工作人員，由各級黨委管理；國家權力機關、審判機關和檢察機關的領導人員和工作人員，建立類似國家公務員的制度進行管理；群眾團體的領導人員和工作人員、企事業單位的管理人員，原則上由所在組織或單位依照各自的章程或條例進行管理。

1992年10月，中國共產黨第十四次全國代表大會再次強調要“加快人事勞動制度改革，逐步建立健全符合機關、企業和事業單位不同特點的科學的分類管理體制和有效的激勵機制。盡快推行國家公務員制度”[24]。1993年8月，在通過國家稅務局、國家環保局、國家統計局等國務院六個部委和廣東省深圳市、黑龍江省哈爾濱市兩個副省級城市先期試點的基礎上，《國家公務員暫行條例》正式頒布并于當年10月1日起開始在全國各級行政機關施行。截至1998年底，全國從中央到地方各級政府機關中全部實行了公務員制度，各級黨群部門和人大機關、政協機關也分別實行或參照實行了公務員制度。與此同時，司法系統的干部人事制度改革亦有序展開，1995年2月，第八屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過了《中華人民共和國法官法》和《中華人民共和國檢察官法》，標志著在司法機關中開始著手建立與實施法官制度和檢察官制度。

這一時期，國有企業在經濟體制改革的推動下，結合建構公司法人治理結構逐步建立起與現代企業制度相適應的干部人事制度。1986年9月，中共中央、國務院頒發了《全民所有制工業企業廠長工作條例》《中國共產黨全民所有制工業企業基層組織工作條例》，對國有企業的領導體制進行了全面改革，國有企業自此開始實行廠長（經理）負責制，并在1988年4月第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國全民所有制工業企業法》中以法律形式加以規定。為貫徹中共中央、國務院關于干部人事制度改革的相關精神，1988年5月中共中央組織部、人事部發布了《關于全民所有制工業企業引入競爭機制改革人事制度的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出必須把競爭機制引入企業人事管理，通過公開招標選聘企業經營者，并實行合同制管理。《意見》還規定“招標選聘要本著公開、平等、民主、擇優的原則，拓寬選才視野，根據企業的具體情況確定招標范圍，形成多個（多組）對手平等競爭。不適宜公開招標的企業，也應在確定國家與企業之間、企業所有者與企業經營者之間的契約關系的同時，采取其他辦法競爭產生企業經營者”，“企業內部各級管理人員的任用，也要充分體現平等競爭的原則，采取招聘、選聘、考聘或直接聘任的方式，逐級聘用，擇優而任”。同時強調“必須堅決實行能上能下，打破干部領導職務終身制。企業經營者及各級管理人員受聘什么職務，就享受什么待遇，解聘或辭聘后一律不保留聘用期間的待遇”。[25]1993年11月，中共十四屆三中全會做出了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確指出“建立現代企業制度，是發展社會化大生產和市場經濟的必然要求，是我國國有企業的改革方向”，強調“國有企業實行公司制，是建立現代企業制度的有益探索”。[26]同年12月頒布的《公司法》對公司法人治理結構做出了法律安排，并為國有企業從根本上建立與社會主義市場經濟相適應的企業干部人事制度奠定了堅實基礎。1994年開始的現代企業制度試點與其后所進行的國有企業改革的一系列舉措，都涉及干部人事制度方面的相關內容。改革的核心在于結合建立現代企業制度和完善法人治理結構，全面引入競爭機制，健全企業組織領導制度和企業內部人事管理制度，擴大企業用人自主權，完善選人用人機制，加快企業家隊伍、職業經理人隊伍、專業技術人員隊伍和高技能人才隊伍建設，逐步建立符合企業特點的現代企業人事制度。[27]

按照中國共產黨第十三次全國代表大會所確定的“政企分開、政事分開”的改革指導原則，事業單位干部人事制度改革這一時期也取得一定進展。一方面，進一步下放了事業單位的人事管理權，除單位領導外，其他人員原則上由各單位自行管理；另一方面，按照人員分類管理的要求，人事部和中編辦在1995年召開了新中國成立以來第一次事業單位人事制度改革會議，啟動了事業單位人事制度改革的試點工作。在總結前一階段事業單位聘用制改革經驗的基礎上，將聘用制作為事業單位的一項基本用人制度。

3.干部人事制度改革的系統規劃與深入推進期（2000年至今）

這一階段的改革重心在于突出民主、公開、競爭、擇優的干部選拔任用準則，健全干部選拔任用機制與干部管理法規體系，并通過系統性、前瞻性的改革規劃，構建與我國經濟社會發展相適應的、有中國特色社會主義的干部人事制度。

2000年8月，中共中央頒布了《深化干部人事制度改革綱要》（以下簡稱《綱要》）。作為我國第一部干部人事制度改革的十年規劃，《綱要》提出了“通過不斷推進和深化干部人事制度改革，到2010年建立起一套與建設有中國特色社會主義經濟、政治、文化相適應的干部人事制度，為建設一支符合‘三個代表’要求的高素質干部隊伍提供制度保證”[28]的階段性目標，《綱要》不僅對黨政干部制度、國有企業人事制度、事業單位人事制度三大板塊的改革進行了全局性規劃，同時還對領導干部選拔制度改革的重點和具體內容提出了十個方面的具體要求，分別涉及完善民主推薦、實行任前公示、推行公開選拔、實行任期制等干部選拔任用工作的各個方面。2002年11月，中國共產黨第十六次全國代表大會提出要“以建立健全選拔任用和管理監督機制為重點，以科學化、民主化和制度化為目標”[29]深化干部人事制度改革。在第一輪規劃實施之后，2009年12月，中共中央頒布了《2010—2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）。《規劃綱要》以“按照加強黨的執政能力建設和先進性建設的要求”“著力解決領導班子和干部隊伍建設中的關鍵問題、干部人事工作中的重點難點問題和干部群眾反映強烈的突出問題”“提高選人用人公信度”等為指導思想，提出了未來十年干部人事制度改革的基本目標，即“擴大干部工作民主，提高干部群眾參與度；健全競爭擇優機制，促進優秀人才脫穎而出；完善干部管理制度，增強干部隊伍的生機和活力；加強干部選拔任用監督，有效遏制用人上的不正之風；深化分級分類管理，健全干部人事制度體系”。[30]《規劃綱要》對黨政干部制度改革的重點突破項目、整體推進任務以及統籌推進國有企業、事業單位人事制度改革進行了多方面部署。

黨政領導干部選拔任用和管理制度建設是21世紀之初我國干部人事制度改革的重要內容。2002年7月，中共中央頒布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，并將“黨管干部”、“任人唯賢，德才兼備”、“群眾公認，注重實績”、“公開、平等、競爭、擇優”、“實行民主集中制”與“依法辦事”確定為干部選拔任用的基本原則，標志著干部選拔任用工作走上制度化、規范化和程序化的軌道。其后，在進行局部試點和廣泛試行的基礎上，2004年4月起接連頒布了《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》《黨政領導干部職務任期暫行規定》《黨政領導干部交流工作規定》等一系列關于黨政領導干部公開選拔、競爭上崗、考核評價、職務任期、辭職、培訓、交流、任職回避、廉政準則、責任追究的暫行規定，這些單項“暫行規定”和具有章程性質的“條例”初步形成了規范我國黨政領導干部人事制度的黨內法規體系。2007年10月中國共產黨第十七次全國代表大會和2012年11月中國共產黨第十八次全國代表大會在分別提出“堅持民主、公開、競爭、擇優，形成干部選拔任用科學機制”[31]以及“全面準確貫徹民主、公開、競爭、擇優方針”[32]的同時，還對擴大干部工作民主、完善干部考核評價機制、完善競爭性選拔干部方式、堅持正確的用人導向等干部選拔任用工作的關鍵性問題做出了一系列改革指引。隨著我國改革開放進程的不斷深入，近年來干部工作所面臨的形勢、任務以及干部隊伍的整體狀況都發生了很多變化。為了保證干部選拔任用工作與時俱進地反映中央對干部工作的指導思想、基本原則、目標任務等所提出的一系列新要求，并與一些新的干部政策有效銜接，2014年1月，中共中央修訂和頒布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，從實體性和程序性兩個方面對其進行了改進和完善。

這一時期，關于公務員管理的法律法規體系日益完備。2005年4月，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議表決通過《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）。其后，10多項有關公務員考核、處分、錄用、獎勵、調任、職務任免與職務升降、培訓、任職定級的單項法規相繼出臺。與此同時，事業單位干部人事制度改革也進一步向前推進。2000年7月，中共中央組織部、人事部下發《關于加快推進事業單位人事制度改革的意見》，明確了事業單位人事制度改革的指導思想、目標任務和基本思路。同時，中組部、人事部分別與教育、科研、文化、衛生、廣電、新聞出版等有關行業主管部門一起，先后制定了七個行業深化事業單位人事制度改革的實施意見。有關事業單位人員的公開招聘、崗位設置管理、收入分配制度改革、養老保險制度改革的法規文件相繼出臺。2011年11月，國務院法制辦公布了《事業單位人事管理條例（征求意見稿）》，開始面向社會各界征求意見。經過兩年多的意見征詢和修改完善，2014年5月，國務院正式頒布《事業單位人事管理條例》，提出“堅持黨管干部、黨管人才原則，全面準確貫徹民主、公開、競爭、擇優方針；國家對事業單位工作人員實行分級分類管理”[33]等基本原則。同時，對涉及事業單位人事管理主要環節的崗位設置、公開招聘和競聘上崗、聘用合同、獎懲及爭議處理等均做出了明確規定。這不僅是國家運用法治手段規范事業單位管理制度，提高其人力資源管理效能的重要舉措，更是從人事管理制度這一基本制度入手，促進事業單位深化改革的重要一步。

總體來看，持續30余年的干部人事制度改革取得了多方面的成果。首先是結構性地破解了計劃經濟型大一統的干部人事制度，基本解決了中國共產黨第十三次全國代表大會政治報告中所概括的傳統干部人事制度的四大弊端，并基本形成了黨政機關、事業單位以及國有企業單位干部人事分類管理的架構，初步實現《深化干部人事制度改革綱要》所提出的“到2010年要建立起一套與建設有中國特色社會主義經濟、政治、文化相適應的干部人事制度”的目標；其次是在“摸著石頭過河”的干部制度改革實踐中形成了一種行之有效的改革方法論模式，即在改革的內容序列上按照“先易后難、先急后緩、先局部后整體”，在每一項改革的程序上按照“探索—試點—規范—推廣”的過程而循序漸進；最后是形成了一套中國特色干部人事制度的規范理論。這一套理論體系既包括改革的目的、指導思想、基本目標、方針原則等理論框架，亦包括一系列政策性話語。干部人事制度的這些整體性的改革成果不僅包含了干部選拔任用方式的相關內容，同時亦直接為競爭性選拔干部方式的形成與發展創造了基本的制度環境和政策依據。

（三）微觀背景

在干部人事制度改革的整體進程中，競爭性選拔干部方式的生成與發展體現了在新的時代背景下干部選拔任用工作對民主性、科學性以及公正性的價值訴求。從干部選拔任用方式自身的演變邏輯來看，傳統干部選拔任用方式所存在的一些弊端為競爭性選拔干部方式的改革探索提供了實踐生長點。

新中國成立以來，除部分選任制官員以外，我國黨政機關和國有企事業單位領導干部的選拔任用一直沿用在革命戰爭時期所形成的常規委任制方式，因這一選拔方式具有“高效性、節省成本和利于迅速集中領導資源”[34]等特點，基本上能夠適應和滿足計劃經濟時期我國干部人才資源配置的需要，并為我國社會主義建設事業選拔任用了一大批優秀領導干部人才。但與此同時，這種傳統的計劃調配方式亦使得公共部門人才隊伍呈現一種超穩定性的特點，不僅減少了個人職業流動的選擇權，隨之亦出現了一些學非所用、用非所長的現象，造成嚴重的人才資源浪費。特別是隨著國家政治生活民主化的發展以及社會經濟環境的不斷變化，干部選拔任用方式的外部生態亦逐漸發生了改變，導致原本與高度集中的計劃經濟體制相適應的選拔方式已經難以滿足干部選拔工作的現實需求。

不僅如此，由于一些惡性路徑依賴因素的影響，這種過于單一的干部選拔任用方式本身所蘊藏的潛在弊端及其功能性缺陷在干部選拔實踐中的負面效應亦日漸顯現。如“伯樂相馬”式的選拔模式容易導致干部任用工作的不正之風甚至滋生腐敗，且僅憑這一傳統的干部選拔模式難以滿足改革開放時代背景下高素質干部隊伍建設的現實需求；“由少數人在少數人中選人”的運作機制和狹隘視野難以保證干部選拔任用工作的質量；“一把手說了算”的個人獨斷使得干部選拔任用工作缺乏應有的公信度；等等。從過去10余年來全國各地所查處的腐敗案件來看，其中很多案件都與領導干部選拔任用直接相關，選人失察、用人不當、帶病提拔等干部選拔任用領域存在的問題成為腐敗現象高發的重要原因之一。用人不正之風被社會各界人士公認為是廉政建設中“最令人不能忍受的問題”，甚至有部分學者認為“在各種腐敗現象中，選人用人腐敗是最大的腐敗，也是一切腐敗之源”[35]。

根據中共中央紀律檢查委員會在中國共產黨第十六次全國代表大會報告中所提供的統計數據，從1997年10月至2002年9月，共有31516名縣級及縣級以上領導干部受到黨紀政紀處分，其中，省部級干部98人，廳局級干部2422人，縣處級干部28996人。而根據最高人民檢察院在第十屆全國人民代表大會第一次會議的工作報告中所提供的數字，1998～2003年，全國檢察機關共立案偵查貪污賄賂、瀆職等職務性犯罪案件207103起，其中貪污、賄賂、挪用公款百萬元以上大案5541件，涉嫌犯罪的縣處級以上領導干部12830人。這些腐敗現象的存在，一方面，反映了在干部選拔任用工作中存在“選人失察”“用人不當”“帶病提拔”等不容忽視的問題；另一方面，很多案件本身就直接涉及“買官賣官”“跑官要官”等干部人事腐敗問題。有數據顯示，僅2008～2010年三年間，全國就查處選人用人違規違紀案件10716起，并對1665名有關責任人進行了嚴肅處理。[36]自中國共產黨第十八次全國代表大會召開以來，中共中央為加強黨的建設和全面從嚴治黨而開展的巡視工作反饋情況顯示，“任人唯親”“突擊提拔”“買官賣官”等選人用人違規和腐敗問題在很多地方和部門表現得較為突出。據本研究統計，截至2016年6月在先后被巡視的179個地區和單位中，總體上有超過65%的地區和單位或多或少存在此類問題（見表1-1）。這些問題的存在正是干部選拔任用的公共權力異化在現實中的具體反映，亦是導致政治生態污染的重要源頭。因而，遏制和消除腐敗現象，既是我國廉政建設和反腐敗斗爭所面臨的一個嚴峻課題，亦是干部選拔任用工作本身必須關注的一個現實問題。

表1-1 2013～2016年中央巡視工作反饋情況中關于選人用人方面問題的情況統計

為解決以上種種弊端所造成的干部選拔任用工作的民主性、科學性和公開性不足的問題，必須對傳統的常規委任制進行適當的突破與創新，積極探索和嘗試能夠體現民主、公開、競爭、擇優等時代精神的干部選拔任用新方式以適應社會主義市場經濟和社會主義民主政治發展的需要。公開選拔、競爭上崗、公推公選以及公開遴選等競爭性選拔干部方式正是以此為基點而逐漸發展起來的。