五、高壓整改階段（2017—2020年）

2010年以來，盡管從國務院到相關部委出臺了一系列規范地方政府舉債融資行為和要求融資平臺公司轉型發展的文件，但在地方落實過程中大打折扣，地方政府舉債發展的沖動不減。2017年1月初，財政部分別致函內蒙古、河南、重慶、四川等幾個地方政府及商務部、銀監會2個部委，以依法問責部分縣市違法違規舉債、擔保的行為，并依法處理個別企業和金融機構違法違規行為，“要求嚴肅問責，并按照《中華人民共和國預算法》的有關規定，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員予以處理”。這是中央在察覺到債務問題的嚴重性后，開始真正向違法違規行為動手。在此之前，2016年下半年財政部下發了《關于開展部分地區地方政府債務管理存在薄弱環節問題專項核查工作的通知》（財辦預〔2016〕94號），并組織相關地區辦事處對違法違規舉債擔保問題進行了專項核查，對地方政府債務嚴監管的行動早已開始。

自財政部在2017年1月初致函開始，從黨中央、國務院到各相關部委都加大了防范金融風險的力度，一個席卷政府融資平臺公司的高壓整改時代悄然來臨。一方面，財政部等部委出臺了以財預〔2017〕50號文為代表的多項監管政策，持續規范地方政府舉債融資行為；另一方面，問責處理了20多起違法違規舉債融資事件。

2017年5月3日，財政部、發改委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會六部委聯合發布了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），要求切實加強融資平臺公司融資管理，規范地方政府注資行為、融資平臺公司舉債融資行為以及金融機構提供融資行為，包括土地注資、擔保承諾、境外發債等方面，厘清政府和企業的責任邊界。司法部參與地方政府舉債融資行為監管的聯合發文，當屬首次。緊接著，財政部發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），對地方政府和政府融資平臺以政府購買服務名義違法違規舉債的行為進行封堵，明確了政府購買服務的負面清單和相關要求。兩個文件出臺后，地方政府違法違規舉債融資行為適度收斂，政府融資平臺公司的改革轉型工作也加快推進，步入第三波轉型階段。這期間，出于要作為PPP社會資本的需要，不少城投公司聲明退出融資平臺，不再承擔政府債務，與地方政府厘清關系；出于拓展融資渠道的需求，不少城投公司從銀監會名單中退出；出于改革轉型的考慮，城發、國控等新式城投開始涌現。

雖然國家加大了對地方舉債融資行為的監管力度，也明確了地方政府可以發行政府債券，但違法違規舉債融資行為依然存在，且變得更加隱秘，各種偽PPP、偽政府購買服務、偽政府投資基金等變相融資方式大肆出現。地方政府隱性債務開始滋生，威脅到我國的金融安全。2017年7月14日召開的全國金融工作會議強調，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。2017年7月24日召開的中共中央政治局會議，提出“要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規范地方政府舉債融資”，還特別強調要“堅決遏制隱性債務增量”，這也是官方首次提出“隱性債務”這一名詞。2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中，將“防范化解重大風險”列為三大攻堅戰之首，并提出重點關注政府債務風險和金融領域風險。2017年12月，審計署公布《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》，對堅決制止地方政府違法違規舉債、遏制隱性債務增量相關情況報告。報告指出下一步要堅決剎住無序舉債之風，有效遏制隱性債務增量；堅持誰舉債、誰負責，嚴格落實地方政府屬地管理責任，債務人、債權人依法合理分擔風險；積極穩妥處置隱性債務存量，堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰。

2018年延續了2017年地方政府債務監管思路，繼續呈現高壓態勢。陸續出臺的保監發〔2018〕6號文、發改辦財金〔2018〕194號文、財金〔2018〕23號文、廳字〔2018〕75號文等分別從金融機構、債券發行、控制資產負債率等多個角度規范地方政府和平臺公司的舉債融資行為，并不斷推動政府融資平臺公司轉型發展。2018年8月，經過一年多醞釀，中共中央、國務院以密件形式下發了隱性債務管理頂層文件—《關于防范化解地方政府隱形債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）。緊接著，其配套落實文件—《關于印發地方政府隱形債務問責辦法的通知》（中辦發〔2018〕46號）同樣以密件的形式下發。兩份關于隱性債務管理文件來勢洶洶，使得地方政府和政府融資平臺公司“談債色變”。融資平臺公司作為地方隱性債務產生的重要主體，再一次因政策加碼而面臨艱難處境，開始大踏步進行第四波轉型。在“遏制增量、化解存量”的隱性債務管控思路下，各地加大融資平臺公司改革轉型的力度，并呈現出三大特征：一是地方黨政領導班子高度重視隱性債務風險防范和融資平臺公司改革轉型工作；二是以整合重組為重要手段的改革轉型蔚然成風，各地融資平臺公司做大規模、擴大現金流，以提升市場化融資能力；三是重視市場化運作、規范化管理，并積極拓展經營性業務。

債務監管政策不斷，問責處罰事件頻頻，地方政府和融資平臺公司頭頂上的“達摩克利斯之劍”時刻高懸，違法違規舉債融資成為各地萬萬不可逾越的雷區，逼迫各地融資平臺公司不得不轉型。不過，這期間國企改革“1+N”政策體系、《政府投資條例》等諸多利好政策法規的出臺，也為融資平臺公司的市場化、實體化、規范化轉型提供了非常好的政策環境。