四、規范調整階段（2010—2017年）

城投爆發式增長的那幾年，切切實實拉動了我國經濟的增長，尤其在2008年全球金融危機爆發后。2008年，我國的GDP增長速度從第一階段的11.5%一路跌到第四季度的7.1%，2009年第一季度跌至谷底6.4%。在積極的財政政策和城投的投資拉動下，從2009年第二季度開始逐步回暖，并在第四季度恢復至金融危機之前的水平。然而，在政府注入各類資產和提供信用背書，并向金融機構大肆融資的傳統城投運作模式下，我國債務規模也快速攀升。中國審計署披露，截至2009年底，審計調查的18個省、16個市和36個縣本級政府性債務余額合計2.79萬億元，其中融資平臺的債務余額為1.45萬億元。審計部門還發現，2009年的地方債務增長迅速，各地融資平臺公司的政府性債務占本級債務余額的一半以上。時任審計長劉家義提到，“部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務風險”。

快速增長的地方政府債務問題，尤其是政府融資平臺公司的債務問題，引起了中央的高度重視。在此背景下，國務院及各部委出臺了一系列政策開始對城投公司進行規范和約束。2010年6月，國務院出臺《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），對政府融資平臺公司的概念、存在問題、債務處理、清理規范、金融機構、地方政府擔保行為等做了非常明確的闡述，重點對承擔不同職能的融資平臺公司按要求進行清理規范。國發〔2010〕19號文也首次明確了學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司。國發〔2010〕19號文是國務院層面針對政府融資平臺公司的第一個專門性文件，對加強地方政府融資平臺公司管理工作進行了全面部署。該文件的出臺，標志著政府融資平臺公司轉型發展的大幕正式拉開。

隨后，財政部、發改委、人民銀行、銀監會聯合發布《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號），細化了國發〔2010〕19號文的相關概念和要求。2011年，發改委發布《關于進一步規范地方政府投融資平臺公司發行債券行為有關問題的通知》（發改辦財金〔2010〕2881號），明確規定融資平臺公司的主營收入中需至少有70%來自自身經營，政府補貼部分不得超過30%，這一規定對抑制地方政府債務的增長有著極為重要的意義。2012年12月，財政部、發改委、人民銀行、銀監會等四部門聯合發布《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號），進一步規范平臺公司融資行為，堅決制止地方政府違規擔保承諾行為，對BT、土地儲備等違規行為進行限制。與此同時，銀監會從2010年起緊急印發銀監辦發〔2010〕244號文、銀監發〔2011〕34號文、銀監辦發〔2011〕191號文等多個文件，從銀行信貸角度進行規范，并實行融資平臺“名單制”管理。可以說，國發〔2010〕19號文及后續相關政策文件開啟了城投公司第一波轉型。

表1-1　城投公司共經歷的五波轉型

受舊《預算法》等政策法規約束，地方政府不允許舉債融資。為此，依托城投公司籌集資金成為各地通用的做法，這才招致地方政府性債務不斷增長。如何系統性構建地方政府債務管理機制，成為當時新的課題。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會，通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。2014年5月，國務院批轉發展改革委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知》（國發〔2014〕18號），要求規范政府舉債融資制度，開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，并首次提出了“剝離融資平臺公司政府融資職能”。接著，8月31日高票通過的《預算法》修正案（即新《預算法》），從法律上允許地方政府“通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”資金。9月21日，國務院正式印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），地方政府性債務管理頂層文件橫空出世。至此，融資平臺公司的政府融資職能被正式剝離，發行政府債券、推行PPP等成為地方政府合規的投融資手段。未來的出路在何方？政府融資平臺公司被推向了第二波轉型之路。

國發〔2014〕43號文的突然下發，給各地帶來了不少影響，不少項目因此擱置，經濟發展也受到影響。為緩解頹勢，保障在建項目有序推進，2015年5月，國務院辦公廳轉發財政部、人民銀行和銀監會《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》（國辦發〔2015〕40號），文件要求地方各級政府和銀行業金融機構要妥善處理政府融資平臺在建項目后續融資問題，區分存量和增量，實施分類管理，依法合規進行融資，切實滿足促進經濟發展和防范財政金融風險的需要。與此同時，央行于2014年創設了PSL（抵押補充貸款）這一創新的政策工具，積極支持棚改的貨幣化安置，進一步促進了各地設立城投公司承接政策性銀行貸款。國辦發〔2015〕40號文的出臺和政策性金融的支持，雖一度緩和了政府融資平臺公司的發展困境，但其規范轉型已是大勢所趨。在這之后，針對城投公司承擔土地儲備工作并進行融資的違規行為，2016年2月，財政部、國土資源部、人民銀行、銀監會等四部委共同出臺了《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號），切斷城投公司與土地儲備的關系，進一步推動城投公司的合規運作和轉型發展。

從國發〔2010〕19號文把清理規范政府融資平臺公司的序幕拉開，到后續發布的國發〔2014〕43號文、財綜〔2016〕4號文等文件，可以看出城投公司在規范調整中曲折前行。這當中，全國出現了多個轉型的杰出代表，比如第一批城投公司中的上海城投、重慶城投、合肥建投等，以及基于地方特色探索轉型的江東控股（原馬鞍山城投）、建安控股（原亳州城投）等，這些城投公司在政策收緊的過程中主動謀劃、積極作為，不斷提升自身的市場化融資能力和造血能力，成為了城投公司轉型的先行者。