二、探索發(fā)展階段（20世紀90年代初—2008年）

上海城投的出現可以說為上海市的快速發(fā)展找到了一把新鑰匙，同樣也為其他城市的發(fā)展打了樣。在這之后，重慶、武漢、長沙、合肥、蘇州等多個城市相繼成立了專門從事城市基礎設施建設的平臺公司。他們充分利用地方政府的支持、土地資源的運作、金融機構的參與，為地方籌集了大量的發(fā)展資金。這些城市陸續(xù)成立的以投融資職能為主的平臺公司，成為我國第一代城投公司。

其中，重慶市的城投運作和幾輪調整成為當時城投發(fā)展的典型代表。1993年，重慶市城市建設投資公司成立，成立時注冊資本1000萬元，重慶市的城市建設發(fā)展進入城投模式。此后，雖然市政府多次對重慶城投的職能進行了調整，但核心的資金籌措職能一直沒變。從1994年到2000年6月，重慶城投公司通過多渠道籌集資金60億元人民幣，為重慶市提高城市功能、改善投資環(huán)境、增強城市的吸引力和輻射力做出了積極的貢獻。2002年以前，重慶市的基礎設施建設任務主要以重慶城投為主。從2002年起，自上海市調任重慶市的黃奇帆市長，開始對投融資體制和市屬國企進行大刀闊斧的改革，逐步組建了城投、地產、高發(fā)司、開投、高投、水投、水務、能投八大平臺公司，這就是城投行業(yè)著名的“重慶八大投”。圍繞著八大城投平臺，重慶市通過國債注入、土地儲備收益權注入、規(guī)費注入、存量資產注入、稅收返還等“五大注資”方式為其增信，不斷增強其投融資能力。此后，“重慶八大投”成為資本市場的香餑餑，獲得了多家金融機構的大力支持，為重慶市的發(fā)展拓寬了更加廣闊的資金渠道。有數據顯示，2001年至2006年，重慶市的GDP年均增長11%，基礎設施投資的增長速度更是達到了200%。如此功績，“重慶八大投”功不可沒。

然而，正當我國經濟蓬勃興旺并逐步步入市場經濟時代之時，一場席卷東亞、東南亞的金融風暴悄然襲來。貨幣貶值、股市下跌、企業(yè)倒閉、工人失業(yè)等，1997年的亞洲金融危機給亞洲多國帶來重創(chuàng)。在金融危機的影響下，我國的經濟形勢也面臨著前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)。1998年初，時任總理朱镕基在九屆全國人大第一次會議記者招待會上提出當年經濟增長的目標為8%。而年中統(tǒng)計數據顯示，上半年的經濟增長率僅為7%，與全年8%的增長目標有明顯差距。同時，經濟運行的質量和效益持續(xù)下降，企業(yè)虧損、失業(yè)人口激增等問題伴隨而來。在此背景下，中央政府審時度勢，及時、果斷地扭轉了宏觀政策基調，將適度從緊的財政貨幣政策調整為穩(wěn)健的貨幣政策、積極的財政政策，并推出一系列組合拳刺激經濟增長。在積極的財政政策指引下，政府支出壓力倍增，尤其是地方政府。為了拓寬地方的財政資金來源，加力基礎設施建設，拉動經濟增長，多地開始探索成立城投公司籌集資金和謀求發(fā)展。

在這期間，亟須改革轉型的國家開發(fā)銀行積極參與到地方基礎設施建設中來，極大地推動了各地城投公司的廣泛普及。在國家開發(fā)銀行的建議下，蕪湖市政府于1998年2月成立了蕪湖市建設投資有限公司（簡稱“蕪湖建投”），作為承接銀行貸款的主體。蕪湖建投成立后，首先是由蕪湖市政府向蕪湖建投注入了大量優(yōu)質資產，如儲備土地和高速公路等；其次，蕪湖建投將財務質量差的項目跟財務質量好的項目捆綁在一起，打包向國家開發(fā)銀行申請貸款，打包還本付息。將各類項目打包，并由現金流好的項目彌補現金流差的項目，同時財政局設立“償債準備金”，這就是當時被多地爭相模仿和金融機構青睞的“打捆貸款”模式，也是國家開發(fā)銀行和蕪湖市政府共同探索出來的經典“蕪湖模式”。蕪湖市這種創(chuàng)新的投融資模式一經落地，便吸引了全國各地的目光，上海、天津、蘇州等一線城市也進行效仿并得到了國家開發(fā)銀行的貸款。此后，國家開發(fā)銀行成為各地的“座上賓”，一批新城投也在多個地市、縣區(qū)和開發(fā)區(qū)成立。如果說以項目“打捆貸款”是“蕪湖模式”的1.0版本，那么2002年新推出的“土地出讓收入抵押貸款”模式則是“蕪湖模式”的2.0版本，這個模式徹底激活了地方的土地資源，前面提到的“重慶八大投”同樣也是得益于“土地出讓收入抵押貸款”模式的出現。在國家開發(fā)銀行的相關行史中寫到，“蕪湖模式被廣泛應用于全國各地”，推動了我國的城市化進程。可見，正是因為國家開發(fā)銀行探索的開發(fā)性金融支持，使得城投公司由單點式向全國多點式，甚至部分地區(qū)成片式出現。

經濟快速發(fā)展的需要，城鎮(zhèn)化進程的加快，土地資源的釋放，以及國家開發(fā)銀行等金融機構的支持……城投公司逐漸有了自己發(fā)展的范式，并從探索嘗試走向穩(wěn)步發(fā)展之路。這種發(fā)展態(tài)勢一直持續(xù)到2008年全球金融危機爆發(fā)之前。據統(tǒng)計，2008年末各地城投公司數量達3000多家，成為一支推動我國城鎮(zhèn)化進程和社會經濟發(fā)展的非常重要的強大力量。但是，這一階段的城投公司才算是剛剛起步，多數被當作地方政府的“錢袋子”，行政色彩濃厚。所以，當時的城投公司不考慮還款、不考慮市場化運作，同時也缺乏專業(yè)人才、激勵機制等。可以看出，當時的城投公司多數以政府融資平臺的角色呈現，存在著諸多問題。