一、萌芽誕生階段（20世紀80年代初—90年代初）

20世紀80年代，在改革開放的大背景下，我國的財稅體制、政府投融資體制都在不斷地調整。與經濟快速發展相對的是，當時的基礎設施配套建設十分落后。改革開放初期，城市建設的資金來源主要依托中央和地方的財政資金，量入為出。隨著城建任務的加重，資金缺口的擴大，國家也曾嘗試通過增加稅費收入來彌補建設資金的不足，不過效果依然捉襟見肘。為此，國務院先后印發了《國務院關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》《國務院關于印發投資管理體制近期改革方案的通知》（國發〔1988〕45號）等文件，開始引入市場機制推動城市基礎設施建設。按照國發〔1988〕45號文的要求，中央相繼成立能源、交通、原材料、機電輕紡、農業、林業六家國家專業投資公司。這六家專業投資公司專門負責各自行業項目的貸款、投資和建設，可以說是中央層面最早的城投公司雛形。與此同時，廣東省以修建鐵路名義創造性使用“貸款修路、收費還貸”模式，已經能夠初步看到城投公司項目融資的影子。

前文在介紹有關城投公司的產生背景時提到，20世紀80年代的上海市也面臨著基礎設施十分落后的困境，嚴重影響了上海市的經濟社會發展。為此，上海市開啟了利用外資的先河，并成立了“久事公司”作為承貸主體。久事公司成立后，根據上海市委市政府的要求，積極向國際貨幣基金組織、世界銀行、亞洲開發銀行等籌措外資，安排、審核、管理32億美元和308個“九四專項”項目的外資使用計劃。隨著“九四專項”項目作用的日漸發揮，上海的投資環境得到了極其有效的改善。更重要的是，這標志著上海探索出了一條行之有效的利用政府財政信用進行投融資的途徑，拓寬了銀行信貸資金對基礎設施建設的投入渠道，放大了政府資金規模，為上海城市建設找到了解決資金短缺的金鑰匙。由政府出資成立、承擔政府融資職能的兩大核心特征在久事公司身上體現得十分明顯。久事公司的出現標志著城投公司正式萌芽，為真正意義上的城投公司誕生奠定了基礎。

久事公司雖然為上海市在城市建設投融資方面積累了豐富的經驗，但它畢竟是以項目為導向設立、以承擔項目貸款為職能的融資平臺，不承擔建設、投資職能，不負有還款責任，這使得久事公司在運作過程中積累了沉重的債務負擔。為防范債務風險，同時持續籌集城市基礎設施建設所需的資金，以更好地服務上海市的建設和發展，1992年7月，肩負探索城市基礎設施建設投融資新使命的主體——上海城市建設投資開發總公司應運而生。上海城投成立后，一改往日久事公司的運作思路，堅持以企業化的方式來解決發展資金的瓶頸，充分發揮財政資金的杠桿效應和土地出讓金的溢出效應，推動上海市基礎設施建設的加快。全國第一家專門從事城市基礎設施投資建設的地方政府投融資平臺——上海城投的成立，意味著真正意義上的城投公司開始進入大眾視野，開始引領中國城鎮化的浪潮。