1.3 研究思路和研究內容

1.3.1 研究思路

第一，在詳細梳理國內外文獻的基礎上，我們發現，已有文獻忽視了激勵目標在轉移支付設計中的重要性，較少研究地方政府行為偏好對公共服務均衡供給的影響。地方政府掌握著更全面的信息且有機會主義傾向，上級政府的財政轉移支付資金未必都能實現預期的均等化目標，即存在“激勵相容”問題。如何實現激勵相容是轉移支付制度促進基本公共服務均等化的重點。

第二，在厘清基本公共服務均等化內涵的基礎上，本書評價了我國縣級基本公共服務均等化的特征事實，發現我國縣級基本公共服務均等化水平偏低，但是總體而言，均等化程度呈現穩步上升的態勢。我國縣級基本公共服務均等化情況存在很大地區差異。努力推進基本公共服務體系建設，實現公共資源在地區之間、城鄉之間的合理分配和使用，已經成為未來我國經濟社會發展的重要任務。轉移支付制度是彌補地區間財力差距、促進基本公共服務均等化的重要制度安排，完善轉移支付制度以實現基本公共服務均等化直接關系到我國高水平和高質量區域協調發展的實現。

第三，基于新中國成立以來我國地方政府財政體制和行政管理體制的歷史考察，本書分析了我國轉移支付制度變遷和縣級轉移支付項目安排的激勵約束機制，總結了我國轉移支付的總量特征和結構特征。依照“中國式分權（財政分權和政治晉升）—地方政府行為異化—轉移支付—財政能力差距與行為偏好—激勵不相容—基本公共服務不均等”的內在邏輯構建分析框架，從理論上分析轉移支付總量和結構對縣級政府財政行為產生的激勵不相容問題，及其對基本公共服務供給水平的影響。

第四，基于縣級面板數據，本書首先實證分析如何在激勵縣級政府增加財政收入的基礎上，通過轉移支付實現財力均等化，然后分析在政府支出偏好作用下，轉移支付對基本公共服務均等化的激勵效應。

第五，在上述理論和實證分析的基礎上，本書提出了優化轉移支付制度的建議。

本書研究的技術路線如圖1-1所示。

圖1-1 本書研究的技術路線

1.3.2 研究內容

1.3.2.1 研究對象

本書考察當前轉移支付制度的現實有效性，分析現行轉移支付制度既無法實現財力均等化目標，也不能有效激勵縣級政府努力提供公共服務的制度困境，提出要以激勵相容為基本理念和目標，對現行轉移支付制度進行優化。

1.3.2.2 總體框架

基于研究對象，本書研究內容設計為以下六章：

第1章，緒論。本章首先在中國式分權背景下，通過回顧我國基本公共服務均等化歷程和轉移支付制度的完善過程，指出基本公共服務與政府間轉移支付制度之間關系研究的現實性和緊迫性。其次，在詳細梳理國內外相關文獻的基礎上，指出現有研究的不足，提出本書研究的總體框架和思路。最后，圍繞研究方法、創新之處進行敘述。

第2章，我國縣級基本公共服務均等化的理論內涵與現實考察。本章是本書研究的起點，主要是在厘清基本公共服務均等化內涵的基礎上，評價我國縣級基本公共服務均等化的特征。首先，對基本公共服務均等化的內涵進行明確界定，為后續研究奠定理論基礎。其次，從基本公共服務“投入”和“產出”維度，構建一個包含義務教育、醫療衛生和社會保障3項二級指標、10項三級指標的基本公共服務綜合評價指標體系，并使用熵權值法確定各分項指標的權重，進而加總合成基本公共服務指數。最后，采用基尼系數法對縣級基本公共服務總體和三個分項項目的均等化程度做出評價，從而為整個研究奠定堅實的基礎。研究發現：我國縣域之間的基本公共服務均等化水平整體偏低，反映均等化程度的基尼系數經歷了先下降，后上升，再緩慢下降的過程。這說明我國基本公共服務縣域差距雖曾呈現上升趨勢，但整體仍略有下降。就分項指標非均等化波動趨勢來看，我國縣域間義務教育的均等化程度最高，社會保障的均等化程度次之，但其基尼系數呈現緩慢下降趨勢，醫療衛生的均等化程度最低。從東中西部地區的情況來看，我國基本公共服務均等化程度從東部到中西部逐步降低，且三者之間的差距有較為顯著的改善。

第3章，轉移支付影響我國基本公共服務均等化的機理分析。本章從理論層面系統闡釋轉移支付對我國縣級政府財政行為產生的激勵不相容，進而影響基本公共服務供給水平的作用機制。首先，簡要介紹轉移支付的內涵和功能。其次，基于新中國成立以來我國地方政府財政體制和行政管理體制的歷史考察，分析我國轉移支付制度變遷和縣級轉移支付項目安排的激勵約束機制，總結了我國轉移支付的總量特征和結構特征。再次，遵循“中國式分權（財政分權和政治晉升）—地方政府行為異化—轉移支付—財政能力差距與行為偏好—激勵不相容—基本公共服務不均等”的內在邏輯構建分析框架，從理論上分析轉移支付總量和結構對縣級政府財政行為產生的激勵不相容問題，及其對基本公共服務供給水平的影響。我們發現了中國財政轉移支付激勵地方政府提供基本公共服務的理論邏輯：中央政府試圖通過加大轉移支付力度彌補地方財政能力不足，進而引導和激勵地方政府提升對公共服務的投入行為，實現地區間基本公共服務均等化。但是，在中國式分權背景下，地方政府掌握著更全面的信息且有機會主義傾向，它們不僅希望實現財政收入最大化，也希望通過支出最大化實現官員晉升的目的。在財政能力和官員晉升的雙重壓力下，地方政府支出更容易轉向生產性領域，這是因為：①生產性領域能夠創造更多的稅源；②生產性領域更容易創造政績。中央和地方目標的非一致性，導致政府層級間的激勵不相容。中央通過轉移支付實現公共服務均等化的政策初衷，完全可能因為地方政府支出偏好的變化而失效，財政壓力較大的落后地區更容易陷入“破罐子破摔”的困局。專項轉移支付雖然能夠更有效地保證中央目標的實現，有利于公共服務供給，但它主要采取項目制，實行的是自上而下申報，而地方政府具有的信息優勢會使其夸大項目信息，項目申報事前、事中和事后存在信息不透明的現象，會造成公共服務供給資金使用的低效率。最后，我們基于多任務委托代理模型，分析如何設計有效的激勵相容型轉移支付制度，使縣級政府能夠最大限度地按照中央政府的意圖提供公共服務。

第4章，我國縣級轉移支付財力均等化效應的實證分析。首先，需要在制度設計上解決通過轉移支付實現財力均等化的問題。本章從實證層面驗證現行轉移支付制度的財力均等化效應。第一，計算縣級政府接受總量轉移支付前后人均財力的基尼系數，用于衡量轉移支付前后人均財力分布的不平等狀況。第二，采用基尼系數在轉移支付前后的變化率，評估轉移支付的財力均等化效應。由于轉移支付包括稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付三部分內容，它們在平衡地區財力中的作用不同，需要進一步計算其各自的財力均等化效應，然后采用收入來源分解法，把基尼系數按照貢獻值、貢獻率和相對集中系數進行分解，分析轉移支付對財力均等化的貢獻度。第三，按照轉移支付的規模、相對相關系數和自身的基尼系數做進一步的基尼系數分解，分析影響財政轉移支付均等化效應的因素。總體而言，全國縣級財力差距主要還是由本級財政收入差距過大所致。盡管轉移支付對財力差距起到了促減作用，但均等化效應較強的一般性轉移支付比重較小，專項轉移支付規模過于膨脹，這嚴重影響了一般性轉移支付在均衡地區財力差距中的作用發揮。稅收返還會擴大地區間的財力差距，雖然其規模有所縮小，但是其財力非均等化作用仍然很大。因此，僅僅通過財政轉移支付扭轉財力不平等，并不能達到理想的效果，應在加強財力初次分配均衡性的基礎上，逐步提高一般性轉移支付的比重，壓縮專項轉移支付項目數量，逐步取消稅收返還，這樣才能逐步縮小地區間的財力差距，為基本公共服務均等化打下堅實的財力基礎。

第5章，我國縣級轉移支付對基本公共服務均等化的激勵效應分析。要實現基本公共服務均等化，還需在制度設計上做到有效地激勵縣級政府把獲得的轉移支付資金更多地應用于基本公共服務領域。本章研究在政府支出偏好作用下，轉移支付對各地公共服務水平的激勵效應。首先，根據財政分權和政績考核機制下縣級政府目標與其支出偏好的關系，將政府支出偏好引入轉移支付對縣級基本公共服務均等化的激勵模型，全面衡量轉移支付對縣級基本公共服務均等化及各分項指標的影響系數，以及政府支出偏好在轉移支付對縣級基本公共服務均等化影響中的調節作用。其次，區分東、中、西部地區，省直管縣，貧困縣等，進行轉移支付對縣級基本公共服務均等化作用效果的穩健性檢驗。最后，驗證轉移支付對縣級基本公共服務水平影響的門檻效應。研究發現：轉移支付規模擴大會顯著降低政府自身的積極性，削弱其對公共服務建設的努力，但政府公共服務支出偏好的存在也削弱了轉移支付對公共服務水平的負向作用。隨著政府公共服務支出偏好的增強，轉移支付對公共服務的促進作用將占主導地位，表現為抑制當地公共服務水平的提升。但是，當政府公共服務支出偏好較小時，轉移支付不利于當地公共服務水平的提升。地方政府公共服務支出偏好的增強可以強化地方政府的激勵，有利于公共服務水平的提高，因而可以有效利用轉移支付提高當地公共服務水平，以促進基本公共服務均等化。

第6章，結論與政策建議。本章在總結研究結論的基礎上，提出通過優化轉移支付目標、結構和資金分配方法等來強化對地方政府的激勵和約束，使得轉移支付能夠有效促進基本公共服務均等化水平的提高；同時提出通過科學劃分事權和支出責任夯實轉移支付制度運行基礎、改革基本公共服務均等化供給的績效考評主體、構建轉移支付績效評價體系等方面的政策建議。