芝加哥政治學派

西蒙在1936年進入的那個政治科學系是該領域的領導者。哈佛大學和哥倫比亞大學在20世紀的頭25年間曾主導著政治科學的研究，但是在1923年查爾斯·梅里亞姆接過帥印之后，芝加哥大學在這個領域快速崛起、追平，進而趕超了這兩個東部競爭者。在20世紀30年代和40年代授予的博士學位總數上，哈佛大學保持領先，但芝加哥大學以很小的差距幾乎實現并列，哥倫比亞大學（該領域之前的領導者）則跌落到差距很大的第三的位置。52更為重要的是，20世紀二三十年代，以芝加哥大學為基地或者在芝加哥大學培養的政治學家，輕而易舉就成了這個學科最創新和最高產的群體：教師有查爾斯·梅里亞姆、哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）、哈羅德·戈斯內爾（Harold Gosnell）和萊昂納德·懷特（Leonard White）；研究生包括昆西·賴特（Quincy Wright）、赫爾伯特·貝爾（Herbert Beyle）、加布里埃爾·阿爾蒙德（Gabriel Almond）、戴維·杜魯門（David Truman）、赫爾曼·布里切特（Herman Pritchett）、艾維利·雷瑟森（Avery Leiserson）、V. O.凱伊（V. O. Key）、唐·K.普萊斯（Don K. Price），當然還有西蒙。就算從這個掛一漏萬的名單上，也可以看出“芝加哥學派”的優異來：在1963年的調查中，上面名單中的5位（阿爾蒙德、凱伊、拉斯韋爾、西蒙和杜魯門）名列1945年以來10位最重要的學科貢獻者之列——這當然不包括梅里亞姆、懷特和戈斯內爾，他們應該位列20世紀30年代類似榜單的最高位置！53

芝加哥政治學派如此高產、影響力如此巨大的一個重要原因就是，其成員擁有共同的觀點，這跟在20世紀20年代繁盛一時，也同樣著名的芝加哥社會學派是一致的。54這個觀點不是生硬的形式化的教條，而是關于政治科學的一套相互關聯的信念。這些共同信念中最為重要的，是應該存在政治科學這樣一個東西的基本假設。55正如西蒙后來寫的：“最能夠代表芝加哥學派特征的，是拉斯韋爾的心理學化和戈斯內爾的量化與經驗方法。但是對我以及很多研究生來說，一個甚至更為根本性的特征，是它對政治科學是一門科學這個主張的追求。在追求的過程中，各系科的邊界消融了，讓整個大學以及大學里所有的方法都能夠為政治科學的學生所用。”56

在預測方面，或許這門政治的科學永遠不能像物理學那樣精確。然而，它可以是一門以自然的經驗真理和嚴謹的理論為特征的常規科學。按照這個觀點，經驗主義要求政治科學以政治行為而不是政治理念作為其研究對象。同時，理論復雜性還要求政治科學借助心理學，尤其是社會心理學，來弄清行為背后的機制。

盡管20世紀30年代的芝加哥大學經濟系很強，其中有富蘭克·奈特（Frank Knight）、雅各布·溫納（Jacob Viner）、亨利·舒爾茨（Henry Schultz）、保羅·道格拉斯（Paul Douglas），以及亨利·塞門斯（Henry Simons），但是，政治學家主要還是借助于心理學和社會學這些關于控制的學科，把它們作為思想和精神上的旅伴。西蒙在這個大軍中表現十分搶眼，他在經濟學中找到了一套強大的工具幫助理解人類行為。盡管這樣，在經濟學領域，西蒙最為著名的事情還是他堅持認為經濟學家對社會心理學的理解還需要加強。

政治科學的這種“行為”方法，在20世紀30年代期間的芝加哥大學仍然處于嬰兒期。在第二次世界大戰之后伴隨它一起成為政治科學主流的數學，此時還未得到重視，科學至上主義也遠沒有后來提的那么多。57然而，梅里亞姆、拉斯韋爾、戈斯內爾等人的政治科學，與他們所師從的，以及其他大學的競爭對手們研究的，已經有了明顯的差異。芝加哥政治學派對傳統政治科學形成了全面挑戰：其成員提倡對該領域的總體目標要有一種新認識，對學科發展所基于的核心知識問題也給出了一套新的答案，并發展出一套新的制度安排來支持他們的工作。它從思想上和制度上給西蒙提供了第一個關于社會科學應該立志追求什么的模型，這在此后將對他和他的工作產生持續的影響。

芝加哥學派對政治科學的固有目標有著新的想法，這個想法與它對知識的目的強烈的工具觀點相關。正如上面所提到的，對于梅里亞姆和他的同事們來說，政治科學家不再是理性的公共意見的教育者，而是管理著復雜的高度組織化的社會政治系統的精英們的顧問。在梅里亞姆這里，政治科學的這種工具主義觀點，標志著他早期對公共理性較為樂觀的看法發生了轉變，這種轉變與他自己的政治命運開始走下坡路有關。58對他年輕的同事尤其是哈羅德·拉斯韋爾來說，戰爭的磨難和痛苦、腐敗，以及大蕭條都沒有造成如此劇烈的震蕩，因為他們是從梅里亞姆離開的地方起航的。

芝加哥學派的第一代學人留下了足夠的遺產和傳統理想，讓其成員不會走向技術專家統治論（technocratic）的極端（盡管拉斯韋爾偶爾會越界）。為了對抗技術專家統治論，梅里亞姆、戈斯內爾、拉斯韋爾、懷特和他們的同事們明確提出了自由管理的政治理念，他們試圖讓民主和專家權威和諧相處。我把他們的這個理念稱為“自由管理主義”（liberal managerialism），以此強調作為這些精英改革者特征的對管理的信心，尤其是在戰時以及第二次世界大戰后的頭25年時間里。另外，這個稱呼強調了在理想掩蓋下無法調和的長期矛盾，因為他們的目標是自由，而方法卻是管理。他們追求作為傳統自由的目標的自由和平等；對他們而言，只有大規模的正式組織，甚至巨型企業和政府官僚機構，才是平等的潛在來源，而不是威脅。

這個理念是自由的，這種自由在對個人自由的真正關切中，在對建立在出生和財務基礎上的特權的堅決反對中得以體現。它也是有管理約束的，從中也會生出這樣一種認識：如果個體不認可自己對更大的社會的責任，自由就會成為其自身最大的敵人。因為除非有人引領，個人的眼光一般不會超出自己的利益，理性的專家管理的“有形的手”，是個人自由的必要補充。這種自由管理觀點因而反映了一種廣為流傳的信念：組織是進步的關鍵，專家管理者對社會機器的順利運轉至關重要。59

這種自由管理主義理念的核心原則是，有意識的理性協調（用杜威的話說，就是“有組織的智力”）對于民主和效率都是根本性的。在梅里亞姆和他的同事們看來，人在理性的民主政府治下獲得的自由比任何自然狀態下的都大。現代社會太過復雜，成員間的相互依存度太高，因而秩序不可能自發地出現。要想取得進步，社會需要引領，經濟需要調節。所以芝加哥學派的成員贊同，對經濟商品和政治商品的去中心化的、平等的“消費”，需要大規模的公共或者私營組織高效的、集中的“生產”。

然而，這種集中可能會過度：對他們來說，社會主義是比疾病更可怕的治療手段。因而，在他們的政治理念中，就像在所有的事情上一樣，芝加哥學派尋求一種理性的中間立場。其成員從不懷疑，政治學家（或者其他專家）應該參與管理，而最終權力總是屬于當選領導人所代表的公眾意愿。一旦公眾選好了目的地，政治學家就可以參與進來，幫助駕駛國家這艘航船，駛過個人利益的險灘。

或許，這種自由管理理念實際應用的最佳案例要屬20世紀20年代至30年代的城市管理人運動（city manager movement），以及20世紀30年代聯邦、州以及本地的規劃努力，這二者都與芝加哥有著緊密的聯系。60城市管理人運動得到了城市商業人士和專業人士的支持，他們相信，本應該以類商業手段更有效率地解決的那些政府工作，尤其是公共工程，正在受到政治的干預。61在他們看來，城市是一家公司，公民是其股東，城市議會就是其董事會。按照這個思路，城市的行政長官就應該是由董事會挑選出來的首席執行官，而不是由大眾挑選出來的政客。這位首席執行官應該負責“非政治”事務，諸如建設街道和排水管網，而公民通過城市議會確定所有項目的優先級。當然，對于這樣一份工作，最適合的人選應該是工程師或者商人。62政治科學家的工作就是給這位城市首席執行官提供咨詢，把管理這個公司的最佳方式告訴他，同時提醒他和他的股東，管理和民主權力的邊界在哪里。

芝加哥學派的很多成員都非常具體地參與到城市管理人運動中，人數多到足以把芝加哥大學稱為運動的知識和制度中樞。例如，梅里亞姆把國際城市管理人協會（ICMA）和公共行政清算所（Public Adminstration Clearing House，PACH）都帶到了芝加哥，由克拉倫斯·里德利和劉易斯·布朗洛（Louis Brownlow）分別負責管理。洛克菲勒基金會資助的國際城市管理人協會，是20世紀30年代國家甚至國際層面的組織嘗試用研究重振地方政府的經典范例。63公共行政清算所也得到了洛克菲勒基金會的支持，在推廣政府的城市管理人的做法以及倡導市政管理的其他“理性改革”方面起到了至關重要的作用。另外，系里的教師和研究生，諸如萊昂納德·懷特和唐·K.普萊斯，也都撰寫了很多城市管理人的實際工作情況的研究論文。64

在芝加哥政治科學家的手中，城市管理人運動表面上的幼稚背后蘊藏著更敏銳的政治敏感性：盡管把政客從公共行政中清除出去的想法太過幼稚，但是梅里亞姆和他的盟友們心里都非常清楚，控制了基礎公共服務和公共工程的資金來源，就是捏住了維持政治機器運轉的命脈。65芝加哥的凱利老板就是一個很好的例子，他把芝加哥衛生區和南方公園區的資金支配權牢牢地把控在自己手中。66如果這類資金分配可以納入理性的控制之下，不僅城市服務可以改善，政治本身也會革新。

盡管城市管理人運動在芝加哥從來沒有贏得明顯的支持，但凱利老板的職業生涯卻以一種反諷的方式證明了城市管理人這種理想與其幼稚程度相匹敵的睿智。凱利老板擁有理想的城市管理人所應具備的所有條件：他是一名工程師，對城市的公共工程非常了解，并且對這些工程也做了很多的擴展；他開展各種行政改革，目的是讓政府更加高效也更加勤儉（同時增加他自己的行政權力）；他甚至把芝加哥規劃委員會變成了一個官方的實權機構。67唯一的問題是，他的行政機關存在“最大限度的腐敗”。68

這種政府城市管理人模式的最大吸引力在于，它能夠以公共目標的實現為標準，理性地分配公共資源。理性計劃這個共同的夢想，在20世紀30年代催生出了對區域和全國資源的更合理配置。這些嘗試都是大蕭條的產物，因為很多社會和政治領袖都被當時經濟體系無法理性運行的現實震驚了。他們親眼看著數百萬人忍饑挨餓，與此同時，數十萬頭賣不出去豬被焚燒，成噸的水果爛在樹上。在這個復雜的系統里，秩序不會自發地出現。這就需要理性的管理，意即理性的計劃。

在國家層面，第一個滿足對這種理性規劃的渴望的機構是國家復興署（National Recovery Administration，NRA）。盡管國家復興署很快就被認定違憲，但是由它派生出來的國家資源委員會（National Resources Council，后更名為國家資源計劃署，NRPB），最初由哈羅德·伊克斯（梅里亞姆的親密朋友）領導，后來由羅斯福總統直接領導。梅里亞姆是國家資源計劃署的副署長，署長是他的朋友，城市規劃師弗雷德里克·德拉諾（羅斯福總統的舅舅）。

國家資源計劃署一直沒有把這些計劃付諸實施的權力，它確實也沒有想過要這種權力。梅里亞姆和他在國家資源計劃署的盟友們沒有想過要提出或者實施國家五年計劃；反之，他們想開發資源并建立機制，讓地方政府有能力自己制訂計劃。69以此為目標，他們遵循著約翰·杜威的教誨：“有計劃的社會與一直在做計劃的社會之間存在巨大的差異。前者需要上面確定好的藍圖……后者意味以最廣泛的、合作式的意見交換來釋放智慧。”70梅里亞姆等人的看法與杜威一致，他們都認為，計劃與民主不僅能夠相互調和，而且計劃也是民主的基礎。

國家資源計劃署做出了不少關于國家資源的有價值的研究成果，大量的社會學家在研究的過程中首次品嘗到研究應用社會學的滋味，他們中的很多人養成了對它的愛好。71但該組織在國會中遭遇了大量強敵，他們不想自己的肥肉被人質疑；美國陸軍工兵團也坐不住了，他們把大型公共工程視為自己的地盤，不想外人插手。72只要羅斯福總統覺得國家資源計劃署還值得維護，它就能夠生存，但是到1943年，投入的政治成本已經遠超收益，于是它就被解散了。

盡管梅里亞姆和他的盟友們將此視為重大失敗，但國家資源計劃署的解散，以及城市管理人運動無法在大多數城市中推動的現實，不應該被視為對芝加哥學派自由管理主義這個“第三條道路”的全盤否定。73正如丹尼爾·羅杰斯（Daniel Rodgers）在研究市政改革項目中跨大西洋交通時所揭示的，20世紀初，城市成了很多規劃試驗的實驗室，這個角色它們今天還在繼續扮演。另外，正如肯尼斯·波爾丁（Kenneth Boulding）、約翰·肯尼斯·加爾布雷斯（John Kenneth Galbraith）和阿爾弗雷德·錢德勒（Alfred Chandler）在20世紀50年代和60年代所指出的，管理這只“有形的手”，不管是在公共領域還是在私營領域，在打造戰后繁榮上都起到了關鍵的作用。74一直到20世紀80年代，隨著另一個芝加哥學派的興起，這種解決國家問題的自由管理方法才被迫全面撤退。