1.2　研究對象與關鍵概念的界定

1.2.1　研究范圍界定

云南省共有8個人口較少民族，居住上呈大雜居、小聚居的格局。滇西邊境山區又是云南省最為貧困的地區，在《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》中被確定為14個集中連片特困地區之一，也是藏彝走廊“三江流域”的核心地區。滇西邊境人口較少民族地區貧困問題與民族問題、邊境問題交織在一起，是扶貧攻堅的主戰場。

如圖1-1所示，本書的研究對象是聚居于云南省西部的兩個民族自治州，即德宏傣族景頗族自治州（以下簡稱“德宏州”）、怒江傈僳族自治州（以下簡稱“怒江州”）的6個人口較少民族：阿昌族、德昂族、景頗族、獨龍族、怒族、普米族。在研究范圍上，選擇6個人口較少民族聚居鄉作為典型研究區域。其中有3個民族鄉：戶撒阿昌族鄉、三臺山德昂族鄉、匹河怒族鄉。另外3個鄉：獨龍江鄉、西山鄉、河西鄉，雖不是民族鄉，但都是在全國范圍內各人口較少民族人數最多的聚居鄉。其中，獨龍江鄉的獨龍族人數占全鄉總人口數的99%，西山鄉景頗族人數占全鄉總人口數的83%，河西鄉普米族人數占全鄉總人口數的90%。因而，這6個鄉既具有一定的代表性，也具有一定的典型性。

1.2.2　研究對象概況

1.2.2.1　阿昌族概況

阿昌族是云南獨有世居民族和跨境而居的民族，也是我國28個人口較少民族之一。阿昌族呈大聚居、小雜居分布，主要分布在云南省德宏州的梁河縣和隴川縣，少量分布在大理州與保山地區。

全國的阿昌族有39555人(4)。2013年末，云南的阿昌族有37000人，占全國阿昌族總人口的94%(5)。德宏州阿昌族有31200人，占云南省阿昌族人口的84%。全國僅有的3個阿昌族聚居鄉都在德宏州，分別是隴川縣戶撒阿昌族鄉、梁河縣曩宋阿昌族鄉與九保阿昌族鄉。3個阿昌族鄉的阿昌族有22414人，占云南省阿昌族總人口的61%(6)。

阿昌族多定居于依山傍水的平壩或半山區，其居住地區地形的特點是山脈和河流相間，山地高原和山間盆地交錯。歷史上，阿昌族不僅精于水稻種植，而且刀劍打造技藝高超，如戶撒阿昌族鄉的“戶撒刀”在國內曾聞名遐邇。

1.2.2.2　德昂族概況

德昂族原稱崩龍族，1985年根據民族要求與意愿，改稱德昂族，意為居住在崖洞里的有道德的人。德昂族是云南省獨有的少數民族、“直過民族”、跨境民族，主要分布在云南省德宏州的芒市、保山市、臨滄市3個地州9個縣市。

全國德昂族有20556人(7)。云南省德昂族有19000人，占全國德昂族人口的92%(8)。德宏州德昂族有14800人，占云南省德昂族人口的78%(9)。德昂族具有人口不多而分布較廣的特點。

德昂族大多居住在山區或半山區，主要從事農業生產，種植水稻、旱稻、玉米、薯類、橡膠、咖啡等。素有“古老茶農”之稱的德昂族還擅長種茶，茶文化在德昂族生活中源遠流長。

1.2.2.3　景頗族概況

景頗族于2010年被確定為人口較少民族。景頗族是云南特有世居民族，也是跨境民族，在我國稱景頗，在緬甸稱“克欽族”，主要聚居于云南省德宏州的隴川、盈江、潞西、瑞麗、梁河等三縣兩市。

全國景頗族人口數為147828人(10)，云南省景頗族有14.5萬人，占全國德昂族人口的98%(11)。德宏州景頗族有137700人，占云南省景頗族人口的95%。(12)

景頗族居住分散，與其他民族雜居于半山區，主要從事農業生產，輔以畜牧養殖。景頗族能歌善舞，傳統節日“目瑙縱歌”于每年農歷正月十五日舉行，這一節日也是展示景頗歷史、音樂、舞蹈、服飾等民族文化的盛會。

1.2.2.4　普米族概況

普米族自稱“普日米”或“普美米”，即白人之意。云南的普米族主要分布在云南省西北部高原的怒江州蘭坪白族普米族自治縣和寧蒗彝族自治縣。普米族地區森林資源十分豐富，是云南重要的林區，也有著極為豐富的礦產資源。

全國普米族人口數為42861人(13)。云南省普米族有42000人(14)，占全國德昂族人口的98% 。蘭坪普米族有24000人，主要分布在通甸、河西、金頂、拉并、石登、營盤和青龍鎮等地。普米族居住在半山緩坡地帶，按血緣的親屬關系各自聚族而居，往往同一個氏族結成一個村落，形成大分散、小聚居的特點。普米族是山地耕牧民族，不僅從事農耕，還擅長飼養和放牧。

1.2.2.5　獨龍族概況

獨龍族是一個歷史悠久的古老民族，歷史上稱獨龍族為“俅”“俅人”。新中國成立后，根據本民族的意愿與要求，定名為獨龍族。

獨龍族發源于怒江，是怒江地區的獨有世居民族，是中緬兩國跨境而居的少數民族，也是我國56個民族中人口最少的民族之一。獨龍族現有總人口約6930人(15)，主要聚居在云南西北怒江州貢山獨龍族怒族自治縣（以下簡稱“貢山縣”）最西端的獨龍江鄉。

獨龍族唯一的傳統節日是過年——獨龍年，獨龍語為“卡雀哇”，以農歷十二月二十九日為除夕，三十日為新年之首。獨龍族有著豐富多彩而又獨具特色的傳統民族文化，其中，“文面習俗”是獨龍族傳統民俗文化中的“活化石”，獨龍毯也是集獨龍族人民的審美觀念和獨特的服飾文化內涵為一體的服飾。

1.2.2.6　怒族概況

怒族是怒江大峽谷和瀾滄江兩岸的古老土著民族，也是云南特有民族與跨境而居的民族。我國怒族總人口約為37523人(16)，云南省怒族大約有33000人，占總人口數的88%。(17)云南的怒族主要分布在怒江州福貢縣、貢山縣、蘭坪縣、瀘水市四縣（市），少量分布在迪慶藏族自治州的維西縣、察隅縣。

怒族主要聚居在怒江大峽谷山區地帶，有著極為豐富的資源，包括礦產資源、水能資源、生物資源、動物資源、森林資源。怒族主要從事農業生產，善于栽培漆樹、油桐，生產漆蠟和生漆。怒族傳統節日有過年、仙女節和祭谷神、祭山林節等，其中以過年的節日氣氛最濃。

1.2.3　各民族典型聚居鄉概況

1.2.3.1　阿昌族聚居鄉——戶撒阿昌族鄉

戶撒阿昌族鄉（以下簡稱“戶撒鄉”）被稱為“佛祖的花園”，位于云南省西部，德宏州盈江縣西南、隴川縣西北部，是隴川縣唯一的民族鄉，也是全國阿昌族聚居最集中的鄉。戶撒鄉處于狹長形東西向山間盆地，全鄉總面積為251.9平方千米，距隴川縣城章鳳46千米，與緬甸接壤，國境線長4.35千米。

2013年末，戶撒鄉轄11個村委會，124個自然村，126個村民小組，村寨依周邊山角環壩而居。全鄉總戶數為6648戶，總人口為24515人，其中農業人口數為23973人。阿昌族有14041人，占全鄉人口的57%。全鄉年末實有耕地面積61333畝，其中水田有51106畝，旱地有10277畝，人均耕地為2.55畝(18)。

戶撒鄉屬南亞熱帶季風氣候，年平均氣溫為16.1℃，年日照總量為1965小時，年均無霜期為278天，年降雨量為2053毫米，森林覆蓋率為48.9%。戶撒鄉山林、土地和非耕地資源及礦產資源相對豐富，有硅石、煤炭、高嶺土、鐵礦等礦產，其中，已探明儲量的煤炭為315.5萬噸，高嶺土為50萬噸。

戶撒鄉民族風情獨特。阿昌族的服飾和“布董嘎”的服飾全國獨一無二，極具藝術欣賞和研究價值。阿昌族每年農歷三月二十日舉行傳統節日——“阿露窩羅節”。

1.2.3.2　德昂族聚居鄉——三臺山德昂族鄉

德宏州芒市三臺山德昂族鄉（以下簡稱“三臺山鄉”）地處芒市西南面，距市府芒市22千米，是通往瑞麗、畹町等國家級口岸的交通要道。三臺山鄉是全國唯一的德昂族民族鄉，也是全國最大的德昂族聚居地。

2013年末，三臺山鄉總面積為158平方千米，轄4個村民委員會，33個自然村，36個村民小組，居住著德昂族、漢族、景頗族3種民族。全鄉總人口數為7193人，其中農業人口數為6999人，德昂族人口數為4172人，占總人口數的58%。全鄉年末實有耕地面積37566畝，其中水田3433畝，旱地34133畝，人均5.14畝，林地38978畝，人均5.39畝(19)，地處丘陵平緩地帶，土地資源豐富。

三臺山鄉屬南亞熱帶低熱丘陵氣候，年平均溫度為16.9℃，年日照總量為2000～4000小時，年降雨量為1300～1700毫米，森林覆蓋率為59.1%。

1.2.3.3　景頗族聚居鄉——西山鄉

西山鄉位于芒市西南部，是我國景頗族聚居人口最多和比例最高的鄉鎮，也是我國民族“直過區”政策的發源地之一，被稱為“中國景頗第一鄉”。

2013年末，西山鄉總面積為257平方千米，轄6個村委會，40個自然村，49個村民小組。全鄉總戶數為3181戶，總人口數為12203人。其中，農業人口數為11687人，景頗族為10125人，景頗族人口占全鄉總人口的83%。全鄉年末實有耕地面積為61454畝，其中水田10299畝，旱地51155畝，人均耕地為5.13畝，林地為30147畝，人均2.57畝(20)。

西山鄉是景頗族民間傳統文化保存最為完整的地區之一，具有深厚的景頗民族文化底蘊：先后收集整理并出版了文邦圣亞系列叢書，發行了文邦圣亞系列光碟《情緣景頗山》與《目瑙縱歌音樂專輯》，選定歌曲《文邦圣亞》為西山鄉鄉歌。

1.2.3.4　普米族聚居鄉——河西鄉

河西鄉是普米族聚居鄉，位于蘭坪縣東北部河西河（又稱“通甸河”）兩岸。 2013年末，河西鄉總面積為578平方千米，轄13個村民委員會，101個村民小組。全鄉總人口數為17509人，4359戶，其中農業人口數為17224人。鄉境內主要居住有白族、普米族、傈僳族等民族。普米族主要聚居于箐花村、大羊村、三界村、聯合村、玉獅村，5個村普米族共有5394人，占總人數的90% 。全鄉年末實有耕地面積為48081畝，人均耕地為2.75畝，林地為525753畝，人均30.27畝。河西鄉年平均氣溫為12.6℃，年降雨量為850毫升，年霜期為150天，森林覆蓋率為74%(21)。

河西鄉是多民族聚居鄉，保存了各民族傳統的特有文化。河西鄉民族文化經過歷史的積淀，形成了以普米族、那馬人（白族支系）為主的特有民族文化：一是保存了傳統的衣著服飾和純正的民族語言；二是保存了原始的祭祀習俗；三是民族歌、舞、樂等傳承良好；四是保存了傳統的生產生活方式。普米族的“火塘”文化、木楞房、手工編毯、羊皮坎肩制作等生產生活技藝在一些村寨仍代代相傳。

1.2.3.5　獨龍族聚居鄉——獨龍江鄉

被稱為“秘境天堂”的獨龍江鄉位于我國云南、西藏和緬甸聯邦共和國北部的接合部，也是我國獨龍族唯一的聚居地。獨龍江鄉地處我國著名的橫斷山脈的高山峽谷地帶，是“三江并流”世界自然遺產的核心區。峽谷內山高谷深，最高海拔為4969米，最低海拔為1200米，年均氣溫為16℃，年降水量在2932～4000毫米，為全國最高。

獨龍江鄉總面積為1994平方千米，與緬甸的國境線長97.3千米，是貢山縣面積最大的一個鄉，占全縣總面積的44.25%。全鄉轄6個村委會，26個自然村落，41個村民小組。村寨大多分布在江邊和山腰的臺地上，較為分散。全鄉總人口數為4418人，獨龍族人數占總人口數的99%，全鄉農業人口數為4165人。全鄉耕地面積為2539畝，人均耕地面積為0.62畝，人口密度為2.18人/平方千米(22)。

獨龍江鄉是高黎貢山國家級自然保護區，完好地保留著原始生態環境，被譽為“動植物的基因庫”。據統計，獨龍江流域內森林覆蓋率高達93%，國家重點保護的珍稀瀕危動植物有30種。此外，獨龍江鄉還蘊藏著豐富的礦產資源與水能資源。

1.2.3.6　怒族聚居鄉——匹河怒族鄉

匹河怒族鄉（以下簡稱“匹河鄉”）是一個集邊疆、民族、宗教、貧困、高山、峽谷為一體的特色少數民族鄉，也是全國唯一的怒族鄉。

匹河怒族鄉位于福貢縣南部，總面積為389平方千米，國境線長16千米，全鄉村寨多分布于碧羅雪山、高黎貢山海拔1500～2000米的陡坡地帶。全鄉轄9個村委會，47個自然村落，95個村民小組，3106戶，總人口數為11875人，其中農業人口數為10591人，怒族人口數為9975人，占總人口的84%。全鄉耕地面積為12915畝，人均耕地面積為1.08畝，其中水田1706畝，旱地11209畝，坡度在25°以上的占耕地總面積的86%(23)。匹河鄉境內有陡坡、緩坡、山峰、河谷、臺地等5種地型，水力水能資源與森林資源豐富。

1.2.3.7　典型調查鄉的共性分析

第一，從地理位置來看，這6個人口較少民族聚居鄉所隸屬的州市都位于云南省西部，而且屬于邊境州市。戶撒鄉、三臺山鄉、西山鄉隸屬德宏州，獨龍江鄉、河西鄉、匹河鄉隸屬怒江州。這兩個州都有國境線。德宏州的南、西和西北三面與緬甸聯邦共和國接壤，全州除梁河縣外其他縣市都有國境線，國境線長達503.8千米。怒江州處于中緬滇藏的接合部，有長達449.5千米的國境線。

第二，德宏州與怒江州都是民族自治州，都具有濃厚的民族特色。怒江州是我國唯一的傈僳族自治州，也是我國民族族別成分最多和人口較少民族最多的自治州，其中獨龍族和怒族是怒江州所特有的少數民族。德宏州內居住著傣族、景頗族、阿昌族、傈僳族、德昂族等少數民族，是全國景頗族、德昂族和阿昌族的主要聚居地。

第三，6個鄉都是各人口較少民族最集中的典型鄉。戶撒阿昌族鄉、三臺山德昂族鄉、匹河怒族鄉都是以人口較少民族命名的民族鄉，河西鄉、獨龍江鄉與西山鄉雖然不是民族鄉，但是其中人口較少民族所占的人口比例相當高。在獨龍江鄉獨龍族占總人口數的99%，西山鄉景頗族占總人口數的83%，河西鄉普米族雖然只占總人口的30%，但是普米族在主要聚居的5個村人口比例高達90%。

第四，從基本鄉情來看，6個鄉大部分是由中華人民共和國成立前的原始社會末期直接過渡到社會主義社會的直過區，是典型的集邊疆、少數、分散、貧困、山區特色為一體的典型農業鄉（如表1-1所示）。

1.2.4　關鍵概念的界定

（1）人口較少民族與云南人口較少民族。

我國是一個有56個民族的大家庭，第六次全國人口普查數據顯示，55個少數民族人口占全國人口的8.49%。在55個少數民族中，有些少數民族相比其他民族來說人口又特別少，我們稱之為人口較少民族。所以，這里的人口較少主要是指人口數量少。

早在2005年國務院公布的《扶持人口較少民族發展規劃（2005—2010年）》中正式指出：“在我國55個少數民族中，有22個少數民族的人口在10萬人以下，統稱人口較少民族。”在2011年國務院頒布的《扶持人口較少民族發展規劃（2011—2015年）》中又將人口較少民族定義為全國總人口在30萬人以下的28個民族。其中，云南省有8個人口較少民族，分別是布朗族、阿昌族、普米族、怒族、基諾族、德昂族、獨龍族、景頗族。

（2）公共政策。

隨著國家與公共權力機構的產生，公共政策應運而生。如今，公共政策體現著國家統治階級的意志，是當今世界各國政府機構運用公共權力行使公共職權的重要工具。各國專家學者根據研究側重點的不同對公共政策進行界定。行政管理學創造人、美國總統伍德羅·威爾遜明確了公共政策制定的主體是具有立法權的政治家，公共政策實施主體是行政人員，政策最終表現為法律與法規。美國學者戴伊主要從政府的行為包括作為和不作為來界定公共政策的定義：“凡是政府決定做的或決定不做的事情就是公共政策。”(24)戴維·伊斯頓指出，公共政策的實質是一種分配全社會價值的活動，這種活動最終是政治系統決定的輸出，且這種活動與決定都具有權威性與公共性。

《辭海》中“政策”的定義是：“國家、政黨為實現一定歷史時期的路線和任務而制定的行動準則。”我國學者陳振明認為，公共政策是在特定時期內，為實現特定的政治、經濟、文化目標，國家政府機關、政黨及其他政治團體制定的行為準則，包括法令、措施、辦法、方針、條例等，及其所采取的政治行為過程。有些學者認為，公共政策是公共機構通過制定法律法規、行政規章等規范來傳達、指導其他機構、集團與公民的行為，以實現治理目標。

關于公共政策的含義，學者們仁者見仁，智者見智，不一而足，但公共政策概念應包含四個關鍵點：

第一，公共政策制定的主體是國家機關、政黨或其他政治團體。

第二，公共政策都包含一定的目標，并且以公共利益為最終目的。

第三，公共政策的表現形式是法規、規章、辦法、方案、條例等。

第四，公共政策因體現統治階級意志而具有權威性。

（3）民族政策與人口較少民族扶持政策。

關于民族政策的含義，不同的學者從不同的角度進行界定。從政治學的角度來界定的有：我國學者金炳鎬指出，民族政策是執政黨、國家機關及其他政治團體為促進民族發展、協調民族關系，實現特定的政治、經濟、文化、社會目標所采取的政治行為或制定的行為準則。沈桂萍、石亞洲指出，“民族政策是政治主體為規范國家范圍內的民族事務而采取的策略、準則和措施”(25)。寧騷認為，“民族政策是國家為了維護和增進統治階級的利益而對一定的民族采取的措施、辦法和制度”(26)。有些學者基于民族理論來界定民族政策，如周平提出，“民族政策就是國家處理國內民族關系的手段和方式”(27)。也有的學者從系統論的角度來界定民族政策，認為它是一種處理民族問題的公共政策，既具有一般政策的特征，又具有民族性、區域性的特點，所以，它的制定、實施、評價、完善或終止對于少數民族與少數民族地區的經濟社會發展影響重大。結合以上分析，可以這樣定義人口較少民族扶持政策：它是一種民族政策，屬于公共政策中的一種，以支持和幫助人口較少民族加快社會與經濟發展為目標，由國家各級政府機關制定并實施的一系規劃、措施、辦法、方案、條例等的總稱。

（4）政策效應。

效應或效果是指在有限環境下由一些因素和一些結果構成的一種因果現象。(28)政策是指政府、機構、組織或個人為實現目標而訂立的計劃。(29)從字面理解，政策效應就是政策實施效果或政策實施后產生的影響。其中，政策總效應就是政策效果與影響的綜合反映，包括正效應與負效應，正效應是政策產生的積極影響，負效應是政策產生的消極影響。我國學者郝云宏、呂志勝等建立了區域經濟政策效應體系，他們認為總效應包括總體效應與結構效應。總體效應包括直接預期效應、后顧效應、旁側效應和反向效應。“經濟政策的結構效應，是指經濟政策的具體措施、手段由于分解和結構性組合而對社會經濟活動產生的一些結構性影響。”(30)

我國學者張可云認為，“區域政策效應是指區域政策項目所產生的產出、結果和影響的總稱”。產出，是指特定區域政策直接生產的產品或勞務；結果，是指特定政策對政策受益人的影響，這些影響表現在受益人的觀念、行為、能力等方面的變化；影響，是指除結果以外的所有其他的效應，包括具體影響與總體影響。具體影響又稱為中期效應，是指在一定時期內區域政策實施后產生的直接影響；總體影響也稱長期效應，是指在較長時期內區域政策對相關地區及政策受益人產生的影響（見圖1-2）。(31)

綜合以上觀點，筆者認為，政策效應是指某一政策在實施后直接的產出、結果及其對某一地區社會經濟及人民生活的中期與長期影響。