第1章
引言

1.1　研究背景與意義

1.1.1　研究背景

我國有28個人口較少民族，這些民族人口數量少，但民族族別多，超過我國少數民族總數的1/2；所處地理位置重要，大部分人口較少民族分布在陸地邊境線地區，這些區域已成為我國“一帶一路”倡議中重要的前沿節點和樞紐，而且貧困程度深。近年來，雖然人口較少民族地區在經濟、社會、文化方面發展較快，人民生活水平已有明顯的改善。但是，這些地區自然環境脆弱，地理位置偏遠，文化教育水平較低，社會經濟發展十分落后，至今還有相當數量的人口較少民族地區處于整體性貧困狀態。幫助人口較少民族加快發展，不僅等于解決了1/2以上少數民族的發展問題，而且能充分體現我國的民族政策和社會主義制度的優越性，對邊疆地區的長治久安、團結穩定，以及“一帶一路”倡議的實施和全面建成小康社會的戰略目標具有重要現實意義。

近年來，我國政府高度重視人口較少民族的發展，針對人口較少民族及其聚居地區專門制定與實施扶持人口較少民族發展的規劃與政策，為人口較少民族發展設定扶持目標，給予這些民族更多特別的照顧和扶持。2005年，國務院審議通過了《扶持人口較少民族發展規劃（2005—2010年）》，提出了“四通五有三達標”的發展目標。2011年，國家進一步加大扶持人口較少民族發展力度，出臺《扶持人口較少民族發展規劃（2011—2015年）》，將扶持目標確定為：到2015年，人口較少民族聚居行政村基本實現“五通十有”，人口較少民族聚居區基本實現“一減少、二達到、三提升”。2016年，國務院出臺的《“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃》繼續扶持人口較少民族聚居村，到2020年，人口較少民族聚居行政村在實現“一達到、二退出、三保障”的基礎上，基本實現“四通八達”。除此之外，在國務院辦公廳出臺的《少數民族事業“十一五”規劃》《少數民族事業“十二五”規劃》中，都把“深入推進興邊富民行動，大力扶持人口較少民族發展，集中力量加快邊境地區和人口較少民族地區經濟社會全面發展”作為一項主要任務。

云南省是全國世居少數民族最多、民族自治地方最多的邊疆省份，有26個世居少數民族，有16個少數民族與境外同一民族毗鄰而居，有8個人口較少民族，在世居少數民族中有15個云南省獨有的民族。云南省又有“8個民族自治州、29個民族自治縣、175個民族鄉”(1)，民族自治地方面積占全省總面積的70.2%，且民族自治地方與緬甸、越南、老撾3個國家接壤，陸路邊境線長達4061千米。

云南省有8個人口較少民族，即獨龍族、德昂族、基諾族、怒族、阿昌族、普米族、布朗族和景頗族，其總人口為42.1萬人，主要聚居在保山、紅河、普洱、西雙版納、大理、德宏、怒江、迪慶、麗江、臨滄10個州（市）35個縣（市、區）138個鄉（鎮）的395個建制村3520個自然村，共涉及17.9萬戶、75.9萬人，其中，人口較少民族為38.3萬人，占全省人口較少民族總人口的91%。(2)

云南省人口較少民族具有不同于其他省（市、區）的特點：

第一，民族族別多，人口總量大。目前，云南省有8個人口較少民族，是人口較少民族族別最多的省份，約占全國28個人口較少民族的1/3。根據2010年人口普查數據，全國28個人口較少民族總人口為1891215人，云南省8個人口較少民族總人口為438035人，約為全國人口較少民族人口總量的23%。(3)

第二，跨境民族比較多。除普米族外，獨龍族、德昂族、怒族、阿昌族、布朗族、基諾族、景頗族7個民族主要分布在德宏芒市、隴川，西雙版納景洪，怒江福貢、貢山等邊境縣市，與境外同一民族跨境而居，屬于跨境民族。

第三，這些人口較少民族地區社會經濟發展十分落后。除阿昌族、普米族外，其他6個人口較少民族屬于“直接過渡民族”，即直接從原始社會末期過渡到社會主義社會的民族。因而，這些人口較少民族地區的社會經濟發展水平偏低，勞動者科技文化水平較低，自我發展能力較弱，貧困面積大、程度深。

綜上所述，云南省是全國人口較少民族族別最多、人口數量最多、行政村最多、貧困面積與程度最深、扶持發展任務最重的省份。

云南是全國人口較少民族族別和人口數最多的邊疆省份，其人口較少民族的扶持工作歷來受到黨中央、國務院的重視。近年來，國家一些重要領導人先后到云南視察，深入云南人口較少民族村寨看望各民族群眾，并就做好云南扶持人口較少民族發展的工作作出重要指示。

云南省委、省政府也高度重視人口較少民族地區的社會經濟發展問題：2000年，率先在西雙版納州的基諾山鄉和布朗山鄉進行“兩山”綜合扶貧開發；2002年，制定并發布了《關于采取特殊措施加快我省7個人口較少特有民族減貧發展步伐的通知》，積極探索扶持人口較少民族發展之路。

2005年，云南省委、省政府為貫徹落實國務院出臺的《扶持人口較少民族發展規劃（2005—2010年）》，加快人口較少民族脫貧致富的步伐，“不讓一個兄弟民族掉隊”，制定了一系列扶持人口較少民族發展的規劃與政策，如《云南省扶持人口較少民族發展規劃（2006—2010年）》《云南省扶持人口較少民族發展專項建設規劃（2006—2010年）》《云南省扶持人口較少民族發展規劃（2011—2015年）》《扶持人口較少民族發展專項建設實施工作方案》《云南省人民政府關于進一步加快人口較少民族發展的決定》《項目資金管理辦法》等。

云南省人口較少民族聚居的各州、市、縣也制定了扶持人口較少民族發展的規劃和政策，如云南德宏傣族景頗族自治州人民政府在2006年制定了《德宏州扶持人口較少民族發展規劃綱要（2006—2010年） 》。

這些扶持規劃、政策及其項目的實施，加快了人口較少民族聚居地區的基礎設施建設，提升了人口較少民族地區社會發展水平，增強了人口較少民族脫貧致富的能力。同時，對在邊境地區樹立黨和國家的良好形象，增進民族團結和諧、維護邊疆安全穩定發揮了積極作用。

但是，筆者在云南省西部邊境人口較少民族聚居地區調研的過程中發現，這些地區存在許多問題，如：基礎設施不完善，抵御自然災害能力還比較低，瓶頸制約仍然存在；社會事業扶持力度較小，社會事業發展緩慢；產業單一，自生能力偏弱，收入仍然較低；貧困問題仍然存在，發展不平衡問題也較為突出；等等。比如，扶持發展前，怒江州貢山縣獨龍江鄉農民人均純收入僅為908元，不足全國的1/5、全省的1/3，仍處于整體貧困狀態。

在這些政策已實施10多年之際，本書以云南西部邊境人口較少民族鄉村為例，從理論與實證兩個方面研究人口較少民族扶持發展政策對人口較少民族地區社會經濟發展產生的影響，重點探討的問題是：人口較少民族扶持政策目標完成的程度如何？扶持政策在人口較少民族地區實施的實際效果與政策制定的目標是否相符合？符合的程度如何？其中是否存在差異？又該如何優化與完善這些政策？

1.1.2　研究意義

1.1.2.1　理論意義

目前，隨著我國人口較少民族扶持發展政策實踐的深入推進，對政策實施效果的研究如火如荼，研究成果不斷豐富，這為本次研究的進一步深入奠定了良好的理論基礎，但總體上看關于人口較少民族扶持政策的理論研究還是過于單薄，不利于進一步用理論來指導實踐。所以，本次研究綜合運用民族理論、新結構經濟學、區域經濟政策、公共政策評價相關理論，對扶持人口較少民族發展政策的效應進行深入的思考與理論總結、提升，既可以為深入研究人口較少民族扶持發展政策積累理論知識，進一步深化民族經濟學在區域政策上的理論體系，又可以為政府制定欠發達民族地區的援助政策提供一定的理論依據，還可以為我國解決其他民族地區的發展問題提供理論借鑒。從這個方面看，該課題具有一定的學術價值。

1.1.2.2　現實意義

（1）對實現全面建成小康社會的宏偉目標提供智力支持。到2020年全面建成小康社會，是我們黨確定的奮斗目標。習近平總書記一再強調，“沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會”“一個民族都不能少”。

我國28個人口較少民族雖然人口絕對數量少，但其民族數量超過我國少數民族總數的50%。大多數人口較少民族聚居于“老、少、邊、窮”地區，社會發育程度低、自然生態環境脆弱、地理區位偏遠、貧困面積大而深、因病因災返貧多。促進人口較少民族地區全面實現小康，也就實現了我國50%以上少數民族的小康社會建設目標。

總之，沒有貧困民族山區的小康，就不可能實現全面小康的宏偉目標。因此，研究扶持人口較少民族地區發展政策的效應，深入討論與思考政策效應的好壞及其原因，提出有針對性的政策改進建議，能更好地為這些地區減貧致富，與全國同步實現全面小康提供智力支持。

（2）有利于維護邊疆地區的長治久安、團結穩定。云南省人口較少民族人口數量雖少，但主要分布在邊境地區，其中6個民族為跨境民族，所處的地理位置和對外影響非常重要。解決這些民族的發展問題，能充分體現中國的民族政策和社會主義制度的優越性，對邊疆地區的長治久安具有重要現實意義。

（3）有利于進一步改進與完善人口較少民族扶持發展政策及其工作機制。人口較少民族扶持發展政策是我國民族政策的重要組成部分。政策實施的總體成效如何？政策對這些地區的經濟社會發展產生了怎樣的影響，有何價值？如何在工作實踐中進一步完善這些政策？對這些問題的研究分析能為政府進一步改進政策提供決策參考，不斷完善民族工作機制。