第二節(jié)　文獻(xiàn)綜述

一、目前學(xué)術(shù)界研究的主要內(nèi)容

領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價研究大致經(jīng)歷了兩個階段：一是批判傳統(tǒng)的籠統(tǒng)、定性評價，研究指標(biāo)及其細(xì)化；二是優(yōu)化指標(biāo)體系，并拓展到其他評價環(huán)節(jié)的研究。目前，研究正處在第二階段，有下面五個主要研究內(nèi)容。

第一，評估指標(biāo)（或?qū)ο蟆傩裕┓矫妫欣碚摲治龊蛯嵶C研究兩條思路。理論分析先是細(xì)化指標(biāo)，如趙忠令和胡月星、賈科等細(xì)化了“德、能、勤、績、廉”指標(biāo)(20)；蕭鳴政對品德指標(biāo)的細(xì)化和測評進(jìn)行了長期和卓有成效的研究(21)；張培德引入綠色GDP指標(biāo)，建立了由社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、行政過程和潛力發(fā)展4個一級指標(biāo)和16個二級指標(biāo)組成的黨政人才政績指標(biāo)評價體系(22)。不過，由于指標(biāo)細(xì)化研究沒有闡釋指標(biāo)體系的建構(gòu)邏輯，說服力不強(qiáng)，為此，一些學(xué)者探索了指標(biāo)體系的建構(gòu)邏輯。如肖鳴政在任務(wù)績效—周邊績效模型的基礎(chǔ)上，根據(jù)績效表現(xiàn)形式、績效主體、績效層次、績效內(nèi)容等的不同，建立了一個包括行為結(jié)果、行為時間與行為空間的三維績效結(jié)構(gòu)模型(23)。吳江認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)我國以人為中心的品位分類管理特點來設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)績效評估體系，于是將領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)行為與組織績效結(jié)合起來研究建構(gòu)邏輯，認(rèn)為組織績效等同于領(lǐng)導(dǎo)個人或領(lǐng)導(dǎo)班子績效，并結(jié)合歐盟通用評價模型（CAF）設(shè)計了領(lǐng)導(dǎo)作用指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)(24)。但他過于強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)個人績效與組織績效的聯(lián)系而忽視了二者的區(qū)別。莊國波提出用“一條主線、兩根輔線、四個維度”來建立領(lǐng)導(dǎo)干部政績評價指標(biāo)體系，同時用“比較政績系數(shù)、政績校正因子”來修正(25)。郭慶松探討了依據(jù)“因然、實然、或然、必然”準(zhǔn)則來設(shè)計指標(biāo)問題(26)。然而，這些研究都是理論分析，沒有實證資料的支撐。而實證研究主要是研究領(lǐng)導(dǎo)干部績效結(jié)構(gòu)，如石偉、崔修利對局級領(lǐng)導(dǎo)干部的績效結(jié)構(gòu)進(jìn)行實證研究，得出了“德、能、勤、績”實際上只是一個維度的結(jié)論(27)。在工作績效結(jié)構(gòu)研究上，西方有比較成熟的理論，一般首先將績效界定為行為，然后實證研究績效結(jié)構(gòu)，并進(jìn)行理論概括，得出了任務(wù)績效和周邊績效(28)、人際促進(jìn)和工作奉獻(xiàn)(29)、技術(shù)—行政管理任務(wù)績效和領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)績效(30)、適應(yīng)績效(31)等維度。孫健敏和焦長泉、王登峰和崔紅、陳亮和段興民、溫志毅等運(yùn)用這種理論和方法研究了我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效結(jié)構(gòu)，得出了與西方不同的績效結(jié)構(gòu)，而且突出了“德”或“個人特質(zhì)”維度，認(rèn)為文化有重要影響(32)。這從側(cè)面證明了績效行為觀是不完全適合我國領(lǐng)導(dǎo)干部績效評估的，因此許多學(xué)者堅持行為觀和結(jié)果觀的統(tǒng)一(33)，或者行為觀、結(jié)果觀與素質(zhì)觀的統(tǒng)一(34)。然而，這些理論分析或?qū)嵶C研究基本上僅依據(jù)評估價值導(dǎo)向和職務(wù)分析來設(shè)計指標(biāo)，沒有從組織績效、績效環(huán)境等更廣范圍來研究領(lǐng)導(dǎo)干部績效的形成機(jī)理，進(jìn)而設(shè)計指標(biāo)體系，所以指標(biāo)體系還不夠科學(xué)，表現(xiàn)為不完整、不系統(tǒng)、隨意性大，沒有分類評估指標(biāo)體系，無法比較(35)。

第二，評估客體方面的研究，主要表現(xiàn)為3個方面。一是對領(lǐng)導(dǎo)干部不加區(qū)分地設(shè)計普適性指標(biāo)體系進(jìn)行批評(36)，認(rèn)為現(xiàn)有評估未能有效區(qū)分不同崗位、不同稟賦地域領(lǐng)導(dǎo)之間的績效差異(37)。洪向華根據(jù)不同區(qū)的主體功能設(shè)計了優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)4套黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核評價指標(biāo)體系，但這不是實證研究的結(jié)果。二是對個人績效與組織績效無法區(qū)分的現(xiàn)有評估進(jìn)行批評。吳江根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人對組織承擔(dān)的無限責(zé)任，將組織績效等同于領(lǐng)導(dǎo)個人或領(lǐng)導(dǎo)班子績效(38)。肖鳴政和楊京濤認(rèn)為，個人績效考評與團(tuán)體績效考評是有矛盾的，某些工作績效結(jié)果是通過部門績效予以反映的，因而需要協(xié)調(diào)(39)。洪向華認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部的績效和領(lǐng)導(dǎo)班子的績效甚至整個部門或單位的績效都模糊不清，難以區(qū)分(40)。如GDP、財政收入等是評估一級政府績效的指標(biāo)，與領(lǐng)導(dǎo)干部沒有直接的聯(lián)系。然而，這些學(xué)者并沒有拿出一個好辦法來解決這個問題。三是批評現(xiàn)有評估無法區(qū)分客觀條件與個人主觀努力程度(41)。然而，他們并沒有解決這個問題。

第三，評估主體方面的研究，主要有4個。一是認(rèn)為評價主體單一，服務(wù)對象參與少(42)。黃林探討了按照責(zé)任度、關(guān)聯(lián)度和知情度來建立全方位、多元化、立體式的干部考評主體體系問題。洪向華分析了評價主體提供信息失真的原因。二是探討了評價主體缺乏專業(yè)性問題(43)，提出要加強(qiáng)培訓(xùn)，推行資格認(rèn)證。三是評價主體是否統(tǒng)一問題。吳江認(rèn)為，考評主體和機(jī)構(gòu)是因考評的目的、內(nèi)容、形式的不同而確定，探討了干部任免機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和監(jiān)察審計機(jī)關(guān)在績效考評中的不同職責(zé)(44)。肖鳴政等認(rèn)為，績效考評人力資源部門與相關(guān)部門應(yīng)該協(xié)調(diào)(45)。王發(fā)讀認(rèn)為，由于對考核工作缺乏統(tǒng)一規(guī)范和管理，導(dǎo)致多頭考核、重復(fù)考核、考核混亂，提出要整合各類考核資源，原則上只設(shè)置一套全面、綜合，以實績考核為主的考核體系，不再重復(fù)進(jìn)行其他各種形式的考核檢查，干部實績考評應(yīng)歸口到一個專門部門組織實施，形成一套規(guī)范的考評制度(46)。四是探索第三方評估。黃林、洪向華認(rèn)為第三方評估包括兩個方面：一是成立專業(yè)的考核評價機(jī)構(gòu)，對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核評價，官方機(jī)構(gòu)協(xié)助進(jìn)行考核；二是官方機(jī)構(gòu)組織實施考核評價，但把一些專業(yè)性特別強(qiáng)的考核內(nèi)容和環(huán)節(jié)委托給社會專業(yè)機(jī)構(gòu)來實施(47)。王發(fā)讀提出要整合考評資源，在突出組織評價主體地位的同時，對社會評價和其他評價給予適當(dāng)?shù)年P(guān)注，引進(jìn)社會中介調(diào)查機(jī)構(gòu)和新聞媒體等社會評價系統(tǒng)，對干部進(jìn)行評價和監(jiān)督(48)。

第四，評估方式方法方面的研究，內(nèi)容紛繁復(fù)雜，主要有4個。一是要科學(xué)規(guī)范評估程序。吳江提出了從成立績效考評組織到績效總結(jié)等10個方面的基本程序和步驟(49)。洪向華認(rèn)為，現(xiàn)有考核程序存在形式主義嫌疑，并研究了民意調(diào)查完善問題(50)。王發(fā)讀認(rèn)為，現(xiàn)有考核評價方法不夠高效，程序復(fù)雜，成本高、效率低，提出建立領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常性考核評價機(jī)制問題(51)。二是引入現(xiàn)代評估技術(shù)手段。丁彬認(rèn)為，現(xiàn)行干部考核評價大多數(shù)是定性考評的結(jié)果，而且把群眾公認(rèn)簡單化為群眾畫票，提出要完善干部定性與定量分析考評辦法，建立績效考核評價信息收集制度(52)。王發(fā)讀針對聽述職報告、民主測評、座談和個別談話，以及查看資料等傳統(tǒng)靜態(tài)考核方法，提出要充分運(yùn)用現(xiàn)代化手段，引入現(xiàn)代信息技術(shù)、量化技術(shù)，建立干部考核評價信息庫(53)。三是強(qiáng)化評估的民主化、透明化。黃林提出要加大政績信息公開力度，評估者要完全了解被評估者的行為過程(54)。王發(fā)讀認(rèn)為，要堅持走群眾路線，拓寬參評主體范圍，讓更多的“知情人”參與進(jìn)來(55)。洪向華認(rèn)為提高民主程度要擴(kuò)大考核評價人員的范圍，增加透明度，實行秘密投票制度，健全考核主體回避制度(56)。四是健全配套制度，提高考核評價的規(guī)范性。王發(fā)讀認(rèn)為，由于制度不配套，使得干部考評工作缺乏制度保障，自由裁量空間和幅度較大，降低了考評結(jié)果轉(zhuǎn)化運(yùn)用的效用，因此要把綜合評價考核作為一項主體制度，加強(qiáng)周邊操作性和環(huán)境性制度的建設(shè)，為其實施提供完善的制度支撐(57)。

第五，評估結(jié)果運(yùn)用方面的研究，對此，眾多研究者的共識是運(yùn)用不夠充分。王發(fā)讀分析了考核結(jié)果運(yùn)用不充分的原因，包括對考核結(jié)果綜合分析研究不夠、重視不夠等，提出要建立尊重考核評價成果的工作制度，建立考核評價與干部的獎懲、任用及教育管理鏈接制度(58)。洪向華認(rèn)為(59)，運(yùn)用好考核結(jié)果還要注意的一個問題，就是在實踐中使黨委組織部門組織的領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核評價結(jié)果與政府有關(guān)部門組織的考核評價結(jié)果相互補(bǔ)充、相互印證，防止出現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象。他提出了兩個解決辦法：一是由黨委和政府有關(guān)部門組成聯(lián)合考核評價小組；二是黨委部門高度重視政府部門的考核，能夠直接運(yùn)用的就直接運(yùn)用，不能夠直接運(yùn)用的要注意與自己組織的考核評價結(jié)果結(jié)合運(yùn)用。同時，他還著重研究了考核結(jié)果反饋不足的問題。

二、兩條研究思路

績效評估研究有兩條研究思路，就是絕對業(yè)績評估研究（Absolute Relative Performance Evaluation）和相對業(yè)績評估研究（Relative Performance Evaluation）。前述的主要研究內(nèi)容都屬于絕對業(yè)績評估研究，新近則出現(xiàn)了相對業(yè)績評估的研究。

筆者認(rèn)為，絕對業(yè)績評估研究思路就是不進(jìn)行縱向和橫向的業(yè)績比較，不剔除客觀基礎(chǔ)條件，純粹以個人的產(chǎn)出或影響來評估業(yè)績的研究思路。通常，采用通過工作分析得出的工作數(shù)量、質(zhì)量、時間、成本等類指標(biāo)來評估管理者業(yè)績的研究思路就是這種研究思路。其又可分為兩種：一是傳統(tǒng)業(yè)績指標(biāo)的細(xì)化或重置；二是業(yè)績評估研究對象前移，形成行為績效評估。這條思路首先主要源于西方的基于績效行為觀的工作績效結(jié)構(gòu)研究。與績效結(jié)果觀不同，這種思路將績效定義為行為，然后實證研究工作績效的維度結(jié)構(gòu)（即一級指標(biāo)），為指標(biāo)體系建構(gòu)奠定基礎(chǔ)。如Borman和Motowidlo創(chuàng)立的具有里程碑意義的任務(wù)績效和周邊績效結(jié)構(gòu)模型(60)。由Conway在此基礎(chǔ)上建構(gòu)的管理者績效結(jié)構(gòu)模型(61)，以及我國一些學(xué)者根據(jù)中國國情建構(gòu)的管理者績效結(jié)構(gòu)模型、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效結(jié)構(gòu)模型。之所以采用行為指標(biāo)而不是結(jié)果指標(biāo)來評估工作績效，是“因為結(jié)果會受系統(tǒng)因素的影響”(62)。但即便是有效的行為也未必會導(dǎo)致有效的結(jié)果，所以行為績效評估受到了一些學(xué)者的批評。馬超、凌文輇就指出，用來評價員工績效的行為、信念、價值觀和努力程度都是很容易被操縱的(63)。

新近出現(xiàn)的相對業(yè)績評估研究，思路是針對絕對業(yè)績評估無法剔除客觀基礎(chǔ)條件優(yōu)劣的缺陷而產(chǎn)生的，其理論源于委托—代理理論中的代理人薪酬激勵研究。核心思想是：代理人的績效不僅是個人努力的結(jié)果，而且受到其不可控的同行業(yè)、市場的績效的影響，因此代理人薪酬的設(shè)計基礎(chǔ)是剔除這些不可控因素影響后的相對業(yè)績。我國一些學(xué)者也深入研究了相對業(yè)績評估，如徐細(xì)雄等針對經(jīng)營者不可控的外部系統(tǒng)環(huán)境因素和企業(yè)內(nèi)部資源質(zhì)量，構(gòu)建了基于二維度相對業(yè)績比較的經(jīng)營者報酬契約模型(64)。朱火弟研究了團(tuán)隊內(nèi)相對績效評價機(jī)制問題(65)。其中，影響最大的是馮英浚教授領(lǐng)導(dǎo)的研究團(tuán)隊提出的“二次相對效益”概念，并據(jù)此創(chuàng)立的管理有效性理論。管理有效性是指消除評價單元客觀基礎(chǔ)條件優(yōu)劣的影響，真正反映出各測評單位因有效努力而產(chǎn)生效益的行為特性。這個理論在客觀測評相對績效上有突出作用，目前已開始進(jìn)入政府部門的領(lǐng)導(dǎo)績效評估研究。王巍博士依據(jù)相對業(yè)績評估思路，運(yùn)用馮英浚教授等建立的管理有效性理論，通過實證研究建立“科學(xué)發(fā)展指數(shù)”，從政府績效中分離出了政府領(lǐng)導(dǎo)績效，剔除了客觀基礎(chǔ)條件優(yōu)劣的影響(66)。但需要注意的是，他所說的政府領(lǐng)導(dǎo)績效是整個政府的領(lǐng)導(dǎo)績效，是集體績效，而不是領(lǐng)導(dǎo)者個人績效。換言之，他雖從組織績效中分離出了領(lǐng)導(dǎo)績效，但并沒有從中區(qū)分出領(lǐng)導(dǎo)者個人績效。

三、文獻(xiàn)評價

首先，學(xué)術(shù)界對前述5個主要內(nèi)容的研究已經(jīng)越來越深入，是具有較高的理論價值和實踐意義，可以說，這些研究已經(jīng)提出或者據(jù)此可以推演出一些深層次問題，如：

（1）評估客體如何分類才是既可比又科學(xué)合理的？

（2）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效形成機(jī)理是什么？

（3）如何才能區(qū)分個人績效與組織績效，及客觀條件與個人主觀努力程度？

（4）如何協(xié)調(diào)體制內(nèi)不同評估部門的職責(zé)和利益矛盾，整合績效評估組織及其體制？

（5）建立何種機(jī)制來保障第三方評估的公平性和責(zé)任性？

（6）建立何種機(jī)制來實現(xiàn)評估程序和過程既是高度民主、透明的，又是高效率的？

這些研究很難解決以上重要問題，尤其是沒有辦法解決（3）的問題——領(lǐng)導(dǎo)干部績效評估的核心問題。主要原因是他們都采取了絕對業(yè)績評估的研究思路，而絕對業(yè)績評估研究思路本質(zhì)上就是不區(qū)分組織績效與個人績效，及客觀條件與個人主觀努力程度的。

其次，絕對業(yè)績評估研究雖然已經(jīng)奠定了良好的理論基礎(chǔ)，但進(jìn)一步研究的趨勢是走向相對業(yè)績評估研究。因為相對業(yè)績評估研究通過采用新的評估理論、方法和技術(shù)手段進(jìn)一步深化了績效評估，特別是要剔除客觀基礎(chǔ)條件的影響，相對精確地刻畫個人的主觀努力程度，進(jìn)而達(dá)到區(qū)分個人績效與組織績效的目的。而這個目的正是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效評估（包括本書的研究主題縣級領(lǐng)導(dǎo)干部績效評估）的重要目標(biāo)之一。

本書主要采用相對業(yè)績評估研究思路來研究縣級領(lǐng)導(dǎo)干部績效評估問題，以期解決前述深層次問題中的前5個問題，重點是（3）的問題。