第一節(jié)　問題的提出

一、黨中央對領導干部考核現代化的探索

毛澤東指出：“領導者的責任，歸結起來，主要地是出主意、用干部兩件事。”在用干部問題上，他又強調：“共產黨的干部政策……就是‘任人唯賢’的路線。”(1)對領導干部的正確使用和嚴格考核既是中國共產黨的突出優(yōu)勢，也是優(yōu)良傳統(tǒng)。在長期的革命和建設實踐中，中國共產黨形成了一套具有自身特色的干部考核體系和制度。但是，在經濟社會發(fā)展形勢深刻變化、現代科學技術日新月異、管理理論和技術手段不斷革新的今天，與黨和政府以及廣大人民群眾對領導干部績效進行客觀、科學的評估要求相比，那種主要憑主觀經驗、定性考核的傳統(tǒng)干部考核方式方法越來越不適應了。所以干部考核仍然缺乏一整套科學的考核辦法(2)。

就如何建立科學的領導干部績效評估體系問題，黨中央領導發(fā)表了許多講話，做出了一系列指示。2004年2月，溫家寶在省部級領導干部專題研究班上的講話中就談道：“要樹立和落實科學發(fā)展觀，必須樹立和堅持正確的政績觀……抓緊建立和完善政績評價標準、考核制度和獎懲制度，以形成正確的政績導向。”2004年9月，胡錦濤在黨的十六屆四中全會上指出：“抓緊制定體現科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部實績考核評價標準，完善職務和職級相結合的制度，實行黨政領導干部職務任期制度，健全公務員制度。”2007年，胡錦濤在黨的十七大報告中指出：“堅持黨管干部原則，堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)，形成干部選拔任用科學機制。規(guī)范干部任用提名制度，完善體現科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系，完善公開選拔、競爭上崗、差額選舉辦法。擴大干部工作民主，增強民主推薦、民主測評的科學性和真實性。”2012年，胡錦濤又在黨的十八大報告中指出：“深化干部人事制度改革，建設高素質執(zhí)政骨干隊伍……完善干部考核評價機制，促進領導干部樹立正確政績觀。”2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中也指出：“建設高素質專業(yè)化干部隊伍……堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。”2019年，習近平總書記在黨的十九屆四中全會報告中指出：“堅持黨管干部原則，落實好干部標準，樹立正確用人導向，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據。”

中共中央組織部也一直在探索、研究、制定新形勢下的領導干部政績考核評價體系，并進行了試點工作。2006年7月3日，中共中央組織部印發(fā)了《體現科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，規(guī)定縣級以上地方黨政領導班子及其成員的選拔任用要綜合運用民主推薦、民主測評、民意調查、實績分析、個別談話、綜合評價等6種方法。2007年上半年，中共中央組織部又在四川、浙江等地開展了試點工作。2009年6月29日，中共中央政治局召開會議，審議并通過了《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》，就建立促進科學發(fā)展的干部考核評價機制的指導思想、具體要求，以及如何完善考核內容、考核方式、考核程序、考核結果運用等方面提出了指導性意見。(3)同年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》（簡稱“一個意見三個辦法”）。特別是，2014年黨中央重新修訂了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，此次修改幅度很大，不僅選拔任用程序有了較大變動，而且對領導干部工作實績給予了很大的重視，在第二條選拔任用領導干部的原則中將2002年的《黨政領導干部選拔任用工作條例》中的“群眾公認、注重實績”原則改為“注重實績、群眾公認”原則，并在多處用了較大篇幅闡明了實績考核的原則性規(guī)定。2019年，黨中央又修訂了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，修改了第二條選拔任用黨政領導干部的原則，最明顯的是增加了“事業(yè)為上、人崗相適、人事相宜”原則，并將“注重實績、群眾公認”原則改為“公道正派、注重實績、群眾公認”原則，不僅突出了事業(yè)的重要性，而且將干事業(yè)與實績緊密聯系在一起。這些規(guī)章制度的出臺極大地促進了黨政領導干部考核的規(guī)范化，為探索領導干部考核現代化奠定了良好的基礎。但這些規(guī)定只是原則性的，沒有深入領導干部績效評估的模型建構、方式方法等理論和技術層面，還需進一步研究。

二、新時代縣域問題需要格外關注

中國自古以來就有“郡縣治，天下安”的說法。截至2017年底，全國縣級區(qū)劃數為2 797個，其中市轄區(qū)962個，縣級市363個，縣1 355個，自治縣117個。(4)從行政架構看，縣級政府是我國基層政權中組織機構最齊全、政府職能最完備的一級政權。從地理方位看，縣處于城鄉(xiāng)接合部，是所謂的“城市之尾，農村之頭”，具有明顯的銜接性(5)。從中央與廣大人民群眾的關系溝通看，縣是溝通中央與廣大人民群眾特別是農民的主要橋梁。從政策作用的發(fā)揮看，縣級政府既是把黨和國家各項方針政策貫徹落實到廣大農村、農民的執(zhí)行機關，又是組織縣域經濟社會發(fā)展的管理決策指揮機關，既具有明顯的依附性，又具有相當的獨立性(6)。從國家與社會的關系看，縣級政府是國家權力在鄉(xiāng)村社會直接的和權威的代理人，處在國家權力與社會力量之間(7)。從人口、土地和經濟社會事業(yè)承載量來看，縣域土地面積為8 717 025平方千米（不含市轄區(qū)土地面積）。2013年底，縣域戶籍人口為93 952萬人（不含市轄區(qū)戶籍人口），占全國總人口（136 072萬人）的69.05%；縣域（不含市轄區(qū)）公共財政收入為187 522 877萬元，縣域（不含市轄區(qū)）公共財政支出為453 326 679萬元，分別占全國公共財政收入（129 209.64億元）和公共財政支出（140 212.10億元）的14.51%、32.33%。(8)2016年底，縣域（不含市轄區(qū)）戶籍人口為102 520萬人；縣域（不含市轄區(qū)）GDP總量為4 046 631 315萬元，分別占全國總人口（138 271萬人）和GDP（744 127.2億元）的74.14%、54.38%。(9)盡管在縣級政府與鄉(xiāng)村社會、農民之間還存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構、職能不全，而且隨著信息、通信、交通等領域現代技術的快速發(fā)展，以及人員流動的頻率加大、廣度和深度迅速加大，鄉(xiāng)村社會的許多事務移至縣級政府解決，縣級領導干部已經頻繁地直接面對人民群眾特別是農民了。所以，縣在我國有著特別重要的地位和作用。

尤其是新時代精準扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施更加凸顯了縣域、縣級政府、縣級領導干部的地位和作用。脫貧攻堅是2020年全面脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務，也是中國共產黨向全國人民、向歷史作出的莊嚴承諾，是對全世界的歷史昭告。現在脫貧攻堅已經取得全面勝利。黨的十九屆五中全會提出：“優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進鄉(xiāng)村振興。堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強化以工補農、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系，加快農業(yè)農村現代化。”實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅是鞏固脫貧攻堅成果，更是全面解決農業(yè)、農村、農民這一關系國計民生的根本性問題的根本之策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級政府是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實施者，縣級領導干部承擔著重要的決策職能及相應的責任。但是，這項任務的完成再也不能沿用粗放式經濟發(fā)展思路了，而必須走可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略道路，因為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的內容之一，就是堅持人與自然和諧共生，建設生態(tài)文明。當前環(huán)保政策收緊，采用環(huán)保問責等強硬手段實施的環(huán)保政策就是對這一基本方略內容的具體化。在這種環(huán)保硬約束機制下，完成脫貧攻堅任務、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是對各級領導干部特別是縣級領導干部的深度考驗。

同時，如何客觀、公正、科學地評價縣級領導干部，真正將在這些任務、戰(zhàn)略實施中表現出政治過硬、能力突出、業(yè)績顯著的縣級領導干部選拔任用到高一級領導干部崗位上，通過職務晉升來大力激發(fā)他們的積極性、主動性和創(chuàng)造性，又是黨委、組織部門的一項艱巨任務。而客觀、公正、科學地評估縣級領導干部的績效，又是黨政領導干部管理中的一項重要內容。

三、我國學術界對領導干部績效評估科學化的探索

領導干部績效評估是一個既古老又鮮活的話題。說它古老，是因為我國古代就有類似的考課、考績等現象，形成了一套較為完整的頗具中國特色的考課思想體系及其制度安排。說它鮮活，是因為深刻變化的經濟社會形勢客觀上要求對領導干部的績效進行客觀、科學的評估，而回應這種要求的是學術界試圖用新的研究方法和技術手段對領導干部績效評估進行實證研究，以降低現有領導干部考核的主觀性、經驗性，增強其客觀性、科學性。如吳江教授結合歐盟國家公共部門績效考評的通用評估框架（CAF），把領導考評指標分為領導作用指標和領導結果指標兩大類(10)。肖鳴政教授建立了一個包括行為結果、行為時間與行為空間的三維結構模型，認為這個績效模型不僅適合部門績效考評指標設計，也適合個人績效考評的指標設計(11)。莊國波教授提出用“一條主線、兩根輔線、四個維度”來建立領導干部政績評價的指標體系和內容體系(12)。王巍博士運用數據包絡分析方法建立了由科學發(fā)展指數（內含相對貢獻度、相對進步效度、綜合效率指數和綜合潛力指數）來衡量的政府領導績效評價模型(13)。凌文輇和方俐洛、孫健敏和焦長泉、王登峰和崔紅等則對領導的績效結構進行了研究，并將之與西方的工作績效結構模型進行了比較分析(14)。

這些研究在領導干部績效模型特別是績效結構模型研究方面均取得了很大進展，但有一個重大缺陷就是沒有區(qū)分領導干部個人績效與政府部門績效，在領導干部實績考核實踐中運用的指標也是如此。比如，目前對縣級領導干部的實績考核采用的核心指標一般是縣（市、區(qū)）GDP、財政收入、固定資產投資、農民人均純收入、城鎮(zhèn)居民可支配收入等所謂的“五大指標”。實際上，這些指標是評估縣區(qū)政府績效的指標，直接被用來評估縣級領導干部實績，等于個人享受了組織績效。實踐中，縣（市、區(qū)）黨政一把手會獨自享受縣（市、區(qū)）所有的業(yè)績，分管領導則會獨自享受分管行業(yè)和領域的所有業(yè)績。這種業(yè)績使用方式并不是分享或共享，而是“重疊式獨享”，顯然不符合邏輯。在沒有績效獎的時候，幾乎沒有人會關注領導績效與組織（政府）績效區(qū)分的問題，因為是否關注對工資收入影響都不大。但有績效獎之后，這個問題就直接關系到員工的切身利益了，繼而“浮出水面”（事業(yè)單位實施績效工資之后，這個問題就更加突出和重要了）。

這種個人績效與組織績效不加區(qū)分的觀點和做法已經受到許多學者的關注甚或批評，如“要把領導干部的個人實績與集體實績區(qū)分看待”(15)“對市縣的整體績效中哪些是班子績效，哪些是個人績效，無法準確區(qū)分，往往是一榮俱榮，一損俱損”(16)“在對領導干部進行績效考核時，群眾有時對領導干部的績效和整個領導班子的績效甚至整個部門或單位的績效模糊不清，往往把整個單位的成功歸結為領導干部特別是主要領導干部的成功”(17)。也有學者提出了個人績效與組織績效的關系問題，“領導績效考評既包括對組織的考評，也包括對領導班子和領導個人的考評……領導績效與政府績效有內在聯系，但也不能等同起來”(18)。“如果只考評員工個人績效……考核團隊績效比考評個人績效顯得更加有效。但團隊績效也不可能取代個人績效。考評個人績效有利于明確員工個人的工作績效，不僅可以為個人的福利、晉升、薪酬等相關情況提供依據，而且能夠防止濫竽充數和‘大鍋飯’情況的產生……二者之間的協調就是值得關注的又一大問題。”(19)

那么，應該如何區(qū)分縣級領導干部個人績效與縣（市、區(qū)）政府績效呢？準確地說，應該如何將縣級領導干部個人績效從縣（市、區(qū)）政府績效中分離出來，進而評估縣級領導干部的真實績效呢？此外，還有縣級領導干部績效評估主體確定、評估體制機制建構、評估方式方法選擇、評估結果運用等問題。這些問題都需要運用績效評估新的理論和技術進行深入研究。