1.4　電子政務的基本模式

1.4.1　形成電子政務模式的基礎結構

電子政務經過在世界范圍內近20年的探索和發展，形成了諸多不同的模式。但總體來說，電子政務模式的形成與兩個方面的結構和需要有直接的關系。其一是政府履行職能的業務結構和性質，其二是信息化的發展為政府履行職能提供了新型的方式。

政府履行社會管理和公共服務的職責，在內容本質上具有二元性。一方面是提供具體的和實質性的服務，或者按照法律規定和政策執行某項具體的政策，例如，向低收入人群發放補貼，或者處理緊急出現的各類社會事件；另一方面是面向全社會的公共利益進行復雜的選擇和決策，例如，決定社會資源分配，形成社會管理的法律規則，等等。兩種不同類型的政府工作模式對電子政務的基本模式有著規定性的影響。一方面，政府的管理過程可以看作是一種特殊的“生產流程”，按照預先制定的規則來連續地執行某些政策或辦理事務。另一方面，政府的管理過程可以看作是決策過程，需要廣泛地協商、交流，獲取、組織、處理和分析數據，以作出決策和判斷，形成有效的政策或法律規定。（注：參見［瑞典］阿克·格朗蘭德等：《電子政務——設計、應用和管理》，北京，清華大學出版社，2006。）

基于上述兩種不同的政府工作模式，電子政務也呈現兩類模式趨向。一類是以提高政府處理各類事務和服務對象需要的能力的模式。其特點是管理對象的結構化程度、處理規則的結構化程度都比較高，發生的主要變革是改進、擴展和完善處理事務和信息的能力，而且主要依靠信息技術提升這些要素和環節的處理能力。政府各類辦公信息系統的主要目的是提高處理公務文件等類型信息的實效性、準確性。政府網站的目的是提高政府信息和服務傳遞的直接性、廣泛性和針對性等。政府的業務管理系統主要提高對所管理事務的管理控制能力，例如，通過提高信息采集能力以實施更有效的控制，通過提高信息傳遞能力以整合不同部門的業務處理能力，等等。

另一類是需要廣泛協商的決策過程。政府的社會目標很廣泛，而且是有矛盾甚至是沖突的，實際是復雜的決策或者復雜的知識增值過程。這是一個“數據—信息—知識—行動”的過程，面對廣泛的社會群體，需要提高信息的整合能力，以及遵循法律和基本政治準則進行決策的能力。通過網絡設施建設民主決策的有效渠道，在政府與公眾之間建立更廣泛和直接的信息通道，是這類政府工作模式的主要內容。

上述兩類工作模式統一在政府的工作結構之內，成為電子政務運行的基礎。

政府的工作結構如圖1—5所示。政府以宏觀經濟調控、市場監管、社會管理和公共服務等為基本職能。在政府履行這些職能的過程中，制定政策的過程是相對集中的，而政策執行是以職能分工的方式進行的，每個職能部門擔負一部分社會管理或公共服務的職責。我國實施“大部制”改革之后，政府的行政職能相對集中，擴展了政府職能部門履行職能的范圍，使相同性質的管理和服務工作相對集中，改善了政府管理和服務的效率。職能分工相對于單一化的具體服務對象是政府管理中客觀存在的基本結構，它要求政府在履行行政職能的過程中必須以協同的方式完成其職能規定的管理和服務任務，使之實施于具體的政務對象。這實際上是電子政務的基本命題之一。

圖1—5　政府的工作結構

一些國家在發展電子政務的過程中，都通過制定電子政務發展戰略來解決這一問題，并且提出了若干解決該問題的理念，例如：新加坡政府提出的“整體性政府”；澳大利亞政府提出的“響應型政府”；英國政府提出的“變革的政府”，其中把建立“共享文化”作為中心議題；韓國政府提出的建設“世界上最好的開放政府”，也把基于網絡建設共享的民主政府作為基本目標。（注：參見工業和信息化部信息化推進司編：《跨越與融合——中國信息化發展報告2009》，32頁，北京，電子工業出版社，2009。）這些戰略理念的實施都指向嶄新的政務模式即電子政務模式的建立。

電子政務的基本模式還取決于信息化為電子政務提供的基礎技術條件和方式。我們將信息化的基本技術方式歸納為四類：數字化、自動化、網絡化和知識化。

數字化是信息化的基本內容（數字化在多數場合是作為“信息化”的同義詞來使用的，有時也從“模擬方式向數字方式轉化”的意義上來使用，其擴展的意義是指社會技術基礎的轉變過程）。在電子政務中，數字化的價值在于運用數字化的信息處理方式提升信息處理能力和效率。電子政務是對政府的各個業務要素，包括數據的處理過程、傳輸過程、呈現過程及存儲過程的數字化，來實現政府活動的高效率，實現多、快、好、省地生產和管理有價值信息的。數字化為政務活動提供了諸多的技術支持。通過數字化提高了政務數據的聚合度，便于對政務數據進行更大范圍的集成，以及實現政務數據的知識化；通過數字化可以進一步降低政務數據的顆粒度，使政務數據更易于訪問和組織應用；數字化還可以提升政務數據的空間跨越能力，通過網絡等現代信息傳輸技術提高政務信息的可傳遞性和可共享性；同時，數字化提高了政務活動的描述能力，政務活動可以借助多媒體、超文本等信息方式，更好地展現政務內容。由于數字化方式替代以紙質材料承載信息的方式，必然引發政務基本模式的變革，在政務活動中要形成基于數字化的新的政府文化、規則和工作方式。

自動化是信息技術為電子政務提供的另一種基本戰略選擇。辦公自動化是包括政府組織在內的各類社會組織在其信息處理領域長期以來一直追求的目標。自動化在信息處理領域的實質是計算機自動識別、判斷、處理和傳遞業務數據，連接起各個業務環節，提供自動處理結果。自動化不僅解決了政務活動中結構性較強的事務的處理活動問題，同時也為政府在提高集中決策與個人智能、標準化與個性化、自動流程與價值鏈等方面提供更多的抉擇空間，從而為政務活動建立更有效的工作模式奠定了技術基礎。

網絡化是現代信息技術帶給政府的最為重要的技術方式。依靠網絡化創新政府工作方式，建立電子政務模式，是政府的戰略選擇。網絡化為政務活動創造的最為重要的技術條件是整體聯系性：行政機構與服務對象之間通過網絡建立的聯系更加直接，在電子政務中利用網絡技術改進公共產品和服務交付（deliver）環節，構建統一服務接口，以形成無時空分割的政府服務，是電子政務區別于傳統政府模式最為重要的內容。為實現對社會的統一服務，政府客觀上要構建統一的業務平臺，實現對行政業務流程的適度整合，以降低由于行政職能分工帶來的業務過程的復雜性和業務活動的重復性。以服務于社會公眾為目標，強化行政機構整體效率，構建充分的協同性，是政府的必然選擇。通過網絡化可以形成對政府資源整體的有效利用，政府信息資源特別是政府基礎數據庫，政府管理資源，軟件資源及網絡、計算機設備等硬件資源的共建、共享，是電子政務模式的必然選擇。

知識化是信息化發展的高級階段，是人類對信息技術手段的基本訴求。政府信息化不僅要使政府業務處理流程自動化，而且要使信息技術手段能服務于政府的決策、政策制定過程及服務提供過程，要使人們在政府工作中總結的規律、經驗轉化成知識，再有力地服務于政府活動本身。電子政務在某種程度上就是“信息增值鏈”，基于信息技術的整合作用和轉化信息的能力，電子政務依靠適應于政務活動的知識化模式實現政務信息的增值。在信息管理領域泰勒曾經提出的信息增值圖譜也可以在此適用。泰勒提出，信息增值路徑為“數據—信息—告知型知識—有價值知識—行動”（注：R.S.Taylor，Value-added Processes in Information Systems，Norwood，N.J.：Ablex Publishing Corp，1986.）。政務決策類型的活動需要按照信息增值路徑來構建電子政務的工作方式，如：通過網絡平臺搭建決策數據的匯集渠道；通過政務信息交換平臺整合來自各個不同政務職能部門的信息；通過決策支持系統挖掘信息中蘊含的知識，以更加有效地決策。

電子政務的基本模式是政務活動的特點和現代信息技術的有機結合，其結合的價值取向是政府通過更有效的方式提供公共服務和進行社會管理。

1.4.2　電子政務模式的形成與發展

電子政務伴隨著信息技術的發展，經歷了孕育、發展和不斷成熟的發展過程，電子政務模式同樣經歷了從不成熟到比較成熟的發展歷程。本書將電子政務的發展模式按照事物發展的一般過程劃分為孕育期、導入期、發展期、成型期、拓展應用期等五個基本發展階段。

1.孕育期

主要是指在政務活動的某些環節引入信息技術，或者是通過信息技術的應用改善政務活動的某些工作過程和環節。我國早在20世紀80年代初，就開始在政府工作過程中引進辦公自動化的概念，開始了政府信息化的進程。新加坡政府在當時也制定了《行政事務計算機化進程》［Civil Service Computerization Program（1980—1999）］，新加坡政府的信息化重點放在通過有效利用信息通信技術來改善公共行政方面，主要內容是通過實現工作職能的自動化和減少文書工作量，提高內部運行效率。（注：參見王元放：《新加坡電子政務成功經驗及對我國的啟示》，載《電子政務》，2006（11）。）

電子政務在孕育期的主要特征是：各國政府都在不斷積蓄信息技術應用的成果，以求提高行政過程的效率水平。在行政管理的理論和實踐上，由于信息技術的不斷引入和信息技術社會應用環境的逐漸形成，傳統行政管理方式的適應性問題日益突出，新行政運動、政府績效運動和組織再造理論開始興起，政府處在探尋基于新技術條件上的新型政府工作方式的過程中。

2.導入期

提出了電子政務的概念，系統地導入全新的政務活動模式，是本階段的主要特征。美國是最早提出電子政務概念的國家，1993年2月，當時的美國總統克林頓下令成立信息基礎設施特別工作組，以整合國家信息基礎設施，服務于整個社會建立新型的信息服務方式的需要。同時，美國政府將實施電子政務列為政府改革的基本舉措，1993年在一系列報告中提出了電子政務的概念，強調利用信息技術來“革新”政府，并通過實現電子政務來提升政府的生產力和效率。1994年，美國政府信息技術服務小組提交了題為《政府信息技術服務前景》的報告，提出實施以顧客為導向的電子政務，為民眾提供更多的獲得政府服務的機會與途徑，以此作為美國電子政務的基本模式。1996年美國政府啟動“重塑政府計劃”，1997年美國政府又提出了“走近美國”計劃，這兩個計劃的制訂和實施成為美國電子政務進入導入期的標志。

在導入期，電子政務還是一種有待探索的新方式，實際上并沒有形成現實可行的模式。各國政府在進行了多年的信息化應用探索，在網絡基礎設施開始展現出不同以往的社會管理方式之后，發現了可以實現政務變革的新方向和新路徑，紛紛發出倡議，導入電子政務方式。

3.發展期

發展期是指政府順應社會信息化的發展，全面開展電子政務的建設。發展期的主要特征是：電子政務建設在世界范圍內成為各國政府和不同社會階層的普遍共識，電子政務成為適應社會發展的必然選擇。各國政府通過制定國家政策和長期規劃來推動和加強電子政務的建設，電子政務已經成為政府改革的主動性和系統性的選擇。以政府網站建設為中心內容的電子政務建設活動全面展開，政府開始認識到通過網站等信息化設施可以徹底改變政府與社會之間的信息關系，實現政府與社會公眾關系模式的轉型。以實現政府服務、管理管理過程網絡化，實施以“虛擬型政府”為目的的建設活動成為政府改革的流行趨勢。為對電子政務建設實施有效管理和加強對電子政務的集中管理，各國政府紛紛設立政府電子政務管理組織，制定電子政務相關的法律法規，把發展電子政務納入政府發展的正軌。

1999年，我國政府開始實施“政府上網”工程，掀起了電子政務建設的高潮。

2000年，美國克林頓政府宣布“要在3個月內建成一個超大型電子網站——‘第一政府網站’（www.FirstGov.gov）”，以加速政府對公民需要的反饋，減少“橡皮圖章”和中間工作環節，讓美國公眾能更快捷、更方便地了解政府，并能在同一個政府網站站點內完成競標合同和向政府申請貸款的業務；同年9月，“第一政府網站”正式開通。

2002年2月，美國的布什政府公布了《電子政務戰略》，同年，美國制定了《電子政務法案》（The E-Government Act of 2002）。

1999年，加拿大總理在他的國情咨文中宣布：政府要做使用信息技術和互聯網的模范，并計劃于2004年實現電子政務。主要措施包括：按照用戶群體的差別，加速各類政府網站建設；建設政府在教育、醫療、就業、社會保險、電子采購等諸多領域的電子化服務體系。

在發展期，建設以各類政府網站以及基于信息化的社會管理和公共服務體系，成為政府變革傳統政府工作方式、轉變政府與公眾基本關系的基本選擇。電子政務的全面建設為形成電子政務的基本模式奠定了基礎。

4.成型期

成型期的主要特征是：經過了多年的建設與發展，各國的電子政務確立了基本的模式。比較典型的事例包括：

（1）我國信息化主管部門——原國務院信息化工作辦公室于2006年3月公布《關于印發〈國家電子政務總體框架〉的通知》。該文件指出，國家電子政務總體框架的構成包括：服務與應用系統、信息資源、基礎設施、法律法規與標準化體系、管理體制。推進國家電子政務建設，服務是宗旨，應用是關鍵，信息資源開發利用是主線，基礎設施是支撐，法律法規、標準化體系、管理體制是保障。框架是一個統一的整體，在一定時期內相對穩定，具體內涵將隨著經濟社會發展而動態變化。各地區、各部門按照中央和地方事權劃分，在國家電子政務總體框架指導下，結合實際，突出重點，分工協作，共同推進電子政務建設。電子政務整體框架的提出，表明我國政府對電子政務的基本結構已經形成了相對確定的理論概括和認識，電子政務的基本模式已經基本成型。

（2）新加坡政府制定了一系列推動電子政務發展的戰略規劃，其中，從2006年開始的最新十年規劃的前半段的規劃是“整合政府2010計劃（2006—2010）”，該規劃的發展目標表述得非常明確：“我們的愿景是通過信息通信技術的應用形成整體型政府（integrated government，iGOV），以滿足客戶和聯系公民。”

為達成iGOV的愿景，新加坡政府提出了以客戶為中心再造政府內部流程，使之能超越政府的部門分隔，強化服務交付能力的戰略方針。其發展的重點從服務前端轉變為后端集成，從優化的集成服務到集成政府。（注：Infocom Development Authority of Singapore?iGov-2010，http://www.igov.gov.sg/Strategic_Plans.）

成型期最主要的發展特征是各國先后確立了整體性電子政務的基本模式。這一模式符合現代信息技術對社會組織的基本要求，使得政務方式向著更有利于以服務公眾為導向的方式轉變，提升了處理政務的效率水平和效能水平。電子政務基本模式的形成，是政務活動與信息技術不斷深度結合、政務方式不斷變革的結果。從最初利用網絡技術改變政務與公眾的交流方式，建立各類政務網站開始，到逐漸改善政務與公眾的交流方式，再到確立公眾服務導向的政務門戶整合，改革的驅動力逐步被引入政務活動的內部核心。通過整合不同政務職能，形成整合型政務形態，電子政務模式基本確立起來了（見圖1—6）。

圖1—6　電子政務模式的發展路徑

5.拓展應用期

拓展應用期是在電子政務基本模式形成后，電子政務在主要領域的政務應用得到擴展，使電子政務模式變得豐富，電子政務各領域的業務應用項目得到充分發展，電子政務的整體性及其功效更加完善，電子政務的績效更加明顯。

（1）電子服務領域的持續拓展。在公眾本位理念的支配下，運用信息技術改革政府服務提供方式，創制基于網絡的政府服務新方式，是電子政務發展的主要領域。在電子政務的拓展應用期，以提供更加便捷、個性、全面、公平、效率、安全的服務為方向的電子服務，得到了充分的發展。

a.以政務網站為核心的服務前端設施更加多樣化和便利，移動通信、定點信息屏等設施都可以成為服務提供設施。

b.政府的信息服務、事務處理服務、審批許可服務和咨詢協商等不同類型的服務更加豐富和完善。電子服務設施既可以提供包括政策、法規辦事指南、政府資源、社會服務資源、個人信息等方面的信息服務，又可以提供關于社會個體或企業法人在社會生活和活動各方面的服務內容。

c.電子服務的質量要求對電子服務后端——政務業務流程的整合起到了積極的推動作用。以客戶為導向的各種政府業務系統基于提供優質服務的需要，逐步形成了基于統一網絡平臺的、跨部門協作的、按服務項目構建的單一流程業務處理系統。

d.電子服務構建為統一的服務系統體系。電子服務的體系化構建模式是電子服務發展的切實需要，包括電子服務的網絡平臺、數據庫等信息資源系統、內外網的數據交換、傳送接口和方式、統一客戶賬戶、單點登錄方式、信息訪問交流體系、認證和安全管理制度、電子服務標準以及監督評估制度等基本要件，成為電子服務體系的有機組成部分，它們支撐著更加完善的政府服務。

（2）電子管理領域的深化應用。電子政務在改進政府的管理，優化行政業務流程，改善政府業務信息的收集、處理、利用和維護，促進行政運行的效率化、合理化、簡約化、低成本等方面發揮了重要的作用。

電子管理領域的拓展主要體現為：在面向業務處理的系統得到發展的同時，面向知識應用的系統也得到不斷發展，電子政務由以過程自動化為主導邁向以信息集成和知識應用為主導。

面向業務處理系統，如辦公自動化系統（office automation system）、業務監管系統、項目審批系統等的建設活動，對提升政務運行效率發揮了基礎支持作用，是電子政務前期建設的重點。

面向知識應用系統的建設，是電子管理向高端發展的重要內容。這類系統為政府的規劃、計劃、協商、處置突發事件等提供管理、決策的信息支持。在拓展期，與政務知識應用相關的信息搜索工具、網站的導航系統、信息的推送和拉取系統、信息分類系統、數據倉庫、數據挖掘系統、決策支持系統等得到了充分的發展，信息的交換和目錄系統也成為電子政務建設的重點。對信息資源進行集成，構建包括事件信息庫、法規信息庫、對策信息庫、專家信息庫、資源信息庫等也廣泛地支持了政務活動的各種需要。

（3）電子民主領域的發展。互聯網的普及應用，為社會個體之間的廣泛聯系、相互溝通開辟了無限的可能空間。利用各類電子通信媒介、互聯網等技術手段，擴展公眾對行政活動的參與范圍，開辟公眾參與公共決策的渠道和方式，增強政務活動的公開度和透明度，是電子政務建設的重要內容。

電子民主最為基礎的工作，是政務信息公開。政務信息公開是政府按照法律、法規的要求，向公眾提供非保密的和不屬于個人隱私的政府信息。電子民主就是要運用互聯網等技術，開放政府的信息與數據，致力于實現政府活動的公開和透明，使社會掌握監督政府行為的權力，提高政府的效率和效能。同時，讓信息走出政府，在社會得到更多的創新型應用。一方面，透過政府網站等方式，為公眾和企業獲取政府服務提供充分、明確的信息，使政府服務更加公正、公開和便利；另一方面，政府網站的建立有助于政府辦事流程、辦事規則和辦事依據的規范化、公開化，也增加了政府工作的透明度，為監督政府行使權力的過程提供了技術上的可能條件，從而限制了滋生腐敗的“暗箱操作”，有利于政府部門的廉政建設。《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布實施，為推進電子民主、實行政府信息公開提供了法律依據。

此外，網絡電子投票、電子政策評價、網上聽證會、網上論壇、主題網絡社區、網上視頻對話、微博、手機短信等電子民主形式都得到了發展。

（4）電子社會是電子政務的有益延伸。通過電子政務建設，推動整個社會信息化的發展，促進公共事業領域的信息化，是政府信息化的基本價值取向。電子社會是指政府通過參與、支持、推動和直接領導社會信息化建設，促進社會公共事業的發展，促進社會群體間的交流和知識融合，完成社會群體的自我組織、自我服務，使社會群體分享更多的信息化效益。電子交易、電子公益、電子融合等重要的電子社會領域近年來都得到了充分的發展。

1.4.3　電子政務的基本模式

電子政務的基本模式是指在信息技術應用背景下，解決政務基本問題的核心解決方案。政務活動的基本職能是向社會提供公共服務及產品，同時，政府需要從社會獲取公共服務的需求，這就形成了政府和社會之間的關系結構。這一關系結構通過信息交換來實現基本聯系。在對廣大的不同類型、不同需求的社會對象提供服務或者獲取他們的需求時，需要解決的基本問題是如何更有效地進行信息溝通，政府通過與社會有效率的信息交換來實現價值的交換。互聯網為解決政府服務的基本問題提供了比傳統方式更為有效、便利的方式，所以，籠統地講，電子政務為政務活動提供的核心解決方案就是建立政府網站，政府網站就是電子政務的基本模式（見圖1—7）。

圖1—7　電子政務的基本模式

為社會提供公共服務和產品，是政府整體的職責。而作為一個整體，政務活動的內部結構是有層次和職能分工的。這一政務內部結構決定了政務活動在向社會提供公共服務和產品時，在途徑和方式上具有層級性和職能性特征，但是政務活動的價值是具有綜合性和整體性的。政府整體價值必須由不同層級和不同職能部門來提供，但是其價值是由政務整體來體現。人們往往把提供服務的部門作為政府整體來看待，部門的服務是政務整體價值的有機組成部分。從政務內部結構來看，如何在上下級之間、在不同的職能部門之間進行有效率的信息交換，同樣是電子政務實現政務價值的核心問題，但是，這一核心問題是從屬于政務整體與社會關系的，因此，解決這一問題的信息化方式可以看作是電子政務基本模式下的次級模式。

政務整體向社會提供公共服務和產品面臨的最大困難是服務對象的普遍性和特殊性之間的矛盾，以及延伸到政務內部結構的政務整體性和職能性、綜合性和具體性之間的矛盾。這些矛盾在具體解決時就轉化為信息交換關系和方式上的困難和問題，實際上可以轉化為對政務信息如何組織和處理的問題。電子政務基本模式提供的解決方案，必須能夠解決這些主要的矛盾和問題。

總結電子政務十幾年的發展歷程，我們將電子政務基本模式提供的解決方案概括為：分組模式、集成模式、知識應用模式。

1.分組模式

分組模式是在網絡環境下解決電子政務基本關系中的政務活動及其信息的針對性和相關性問題，解決不同性質和價值的政務活動的領域區分問題的模式。

政務活動的公共性要求政府的服務及其信息的提供要具有公平性，信息化手段要使應公開的政務信息在提供的條件和方式上無差別地適應于所有受眾，不因為語種、網絡條件等限制受眾的獲知資格。因此，積極建設政府網站體系，改善政府服務及其信息的交付水平，是電子政務的基本要求。

在交付政府服務和信息的過程中，最為突出的矛盾是信息的供給與需求之間的不對稱。通過將服務分組、信息屬性細分，以減少政務信息交付過程中的信息量過大和信息不確定的情況，以匹配信息的有效需求，就是分組模式。分組模式的實質是要實現“在恰當的時間、以恰當的方式、將恰當的信息、提供給恰當的對象”。在網絡環境下，信息的供給能力遠超需求能力，信息供給巨量增加，卻不能轉化為有效的需求時，分組模式尤為必要。

2006年1月1日，我國中央政府門戶網站正式開通。中央政府門戶網站在基本設置上設有中文簡體版、中文繁體版和英文版，這就是一種分組模式。

我們再以加拿大聯邦政府網站群為例，簡要說明分組模式的結構。加拿大聯邦政府門戶結構以Canada Site 網站為門戶網站，這個網站是加拿大政府提供信息和服務的主要關口，可以容納不同的客戶群體。這個主要門戶又分為三個子門戶：加拿大人、商業和非加拿大人。每個子門戶下面是一些主題群，這些主題群又用以客戶為中心的方式集成來自各個不同部門的信息和服務，以提供順暢的訪問，滿足特定客戶群體的要求。例如，這些主題包括：health（健康）、jobs（職業）、consumer information（消費者信息）、financial entitlements（財政授權）、travel（旅游）和youth cluster（年輕人群）等。其中，youth cluster子主題的網站為一些聯邦政府部門提供了獨特的機會，使之能共同為加拿大的年輕人提供信息和服務。這種網站群模式，依照社會公眾或其他社會群體的需要，打破政府職能界限，按照服務對象的不同構成政府網站主題。這種模式的基本理念是政府以其服務的客戶為中心，通過不同服務主題的網站來分組和集成服務及其相關信息，并構成政府網站群。

最早由新加坡政府在電子政務實踐中發展的“生命歷程設計模式”也是分組模式。這種模式作為網站政務信息組織和供給的一種設計方式，現在幾乎被世界上所有的政府網站所采用。建立于1999年的新加坡E-Citizen網站，按市民從出生到死亡的整個生命歷程中與政府打交道的階段需要，分門別類地歸納、集成政府的服務和信息，根據按市民的生活方式需要（lifestyle needs）提供完整、全面與便捷的服務。（注：Infocom Development Authority of Singapore，E-Citizen Helpers Spread Message of Convenience，http://www.ecitizen.gov.sg.）“生命歷程設計模式”與主題網站群模式具有同樣的性質，都是以信息需求方為主體的信息呈現方式。

在政務網站上越來越多地涌現出“自主式”組織方式，如“主題社區”、“分眾式分類”、“粉絲社區”，這些都是以分組模式建構的新型電子政務方式。

分組模式是建立在現代網絡技術基礎上的，具有很多傳統政府分工方式所不具備的基本特性，其中最重要的不同是，在政府和社會的服務與信息供求關系中，分組模式可以實現以信息需求方為主體的方式，這也就意味著可以真正實現現代政府的核心價值理念，即“以客戶為導向”和服務型政府。

2.集成模式

集成模式是在網絡環境下解決電子政務基本關系中的政務活動及其信息的整體性、聯系性和共享性等主要矛盾和問題，以獲得信息技術提供的更高社會效率的基本手段。它是電子政務基本模式的最為基本的手段。

政務活動的層次性和職能分工性特征，是造成政務活動整體性不足、聯系困難以及缺乏資源共享等問題的客觀和直接的因素，是官僚主義、體制僵化、效率低下的主要根源。電子政務模式必須提供最為有效的手段解決這一最為突出而且普遍的政務運行矛盾和問題。包括網絡技術在內的現代信息技術為解決這一基本問題提供了最為有力的手段，集成模式就是現代信息技術為解決這一問題提供的基本方式。

全世界的電子政務建設都借助現代信息技術手段實現政務資源與行政行為的整合，構成以統一的網絡平臺為基礎的虛擬型政府，就是集成模式的結果。通過集成模式，可以構造電子政務的統一的法律法規、規范標準、組織體系、人才體系等政務運行環境；在統一的網絡平臺上實施統一的政務管理、安全控制；在統一的網絡平臺上傳遞和處理政務信息；在統一的網絡平臺上組織信息資源庫，并提供信息共享；提供規則一致、標準統一的公共服務，形成社會公眾訪問政府信息、獲得政府服務和對政府行政活動進行監督的統一渠道。

通過集成模式具體提供的電子政務解決方案主要包括：

（1）政府門戶網站——對政務服務資源的集成。

政府門戶網站是在信息技術環境下對政務服務資源進行集成的基本方式。作為政府與公眾之間的信息交換媒介，作為電子政務的運行、管理和提供服務的平臺，作為政府制定政策和進行行政決策的主要信息通道，作為衡量電子政務績效的關口，政府門戶網站已經成為政務運行的基本方式。在我國，中央人民政府的門戶網站主要是集成了中央人民政府及其職能部門服務資源的窗口，地方政府也都通過集成方式構建了本區域政府的門戶網站，如北京的“首都之窗”、上海的“中國上海”等。

通過政府門戶網站集成政務服務資源的意義在于：

a.政府門戶網站是使政府與社會公眾、企業進行全面的、直接的、廣泛的、實時的和全天候聯系的最為便捷、有效的方式。通過集成手段建立門戶網站，可以很好地廣泛鏈接信息和提供政務應用，使政府的社會管理和公共服務更加快捷、全面地實現。例如，在政府門戶網站上建立網上行政審批中心或提供一站式服務，就是集成手段的直接體現。

b.集成手段建設的政府門戶網站有利于減少社會公眾在與政府打交道時，因政府的機構、層次繁多而形成的政府信息獲取困難、信息途徑不明、法律與政策背景含混不清、信息責任不對位、不能實時交流等問題。

c.政府門戶網站是集成資源和管理的重要模式。政府門戶網站是政府形象的標志和服務的主要窗口，體現政府的電子政務理念、目標和做法，給社會公眾展示一個完整的政府形象。政府門戶網站不僅應是面向社會公眾、企業的門戶，而且還應是面向各級各類政府機構的門戶，這才能使功能完善，信息全面、豐富，而且方便使用。要做到這點，就必須使政府門戶網站能夠集成政府所轄范圍內的各類政府網站，形成一個完整的、開放的政府網站體系；在信息內容上，必須能涵蓋所有公眾、企業和政府之間的信息和服務；不僅是信息內容的提供者，還要成為政府業務和服務的統一窗口。

d.政府的績效可以通過更加開放的途徑來衡量和評估。集成的政府門戶使政務部門與社會之間建立全面、直接的聯系，政務的效果好壞，可以由社會直接通過政府及其各部門對社會服務的效果、表現的評價來評定。

（2）統一電子政務網絡平臺——對政務管理能力和資源的集成。

國家信息化領導小組在《關于我國電子政務建設的指導意見》（中辦發〔2002〕17號，亦稱“17號文件”）中指出：“為適應業務發展和安全保密的要求，有效遏制重復建設，要加快建設和整合統一的網絡平臺。”提出“各部門已經建設的業務系統和網絡，要按照統一規劃和標準，抓緊調整，逐步規范和完善，實現原有系統與統一網絡平臺的互聯互通，新建的業務系統，原則上要利用統一的網絡平臺”。

在上述文件中，統一電子政務平臺是作為電子政務的基本管理模式提出的。在我國電子政務建設初期，由于對電子政務的認識欠缺，沒有統一的建設目標，致使電子政務系統“各自為政”，“信息孤島”林立。

統一的電子政務平臺，是承載電子政務應用的軟、硬件的綜合平臺，是具有較高安全性、可用性，跨地區、跨部門、跨平臺的協同工作通用系統，一方面可以作為樞紐整合政府的公共資源，形成統一的對內、對外門戶；另一方面力求利用互聯網技術幫助政府部門實現政務信息與應用的集成，建立綜合協作交流平臺，為整合政府內外信息和業務活動提供一個簡單易用、開放的、可擴展的電子政務的架構工具和運行平臺，為各類政務應用系統提供可信的互聯、互通和互操作手段。

電子政務統一平臺集成的主要內容：

a.統一的政務信息交換管理機制。通過電子政務交換標準和目錄標準，在“邏輯集中、物理分散”的基本方式下，通過統一的數據交換機制實現對政務數據跨系統交換的管理。

b.統一的政務信息資源共享管理機制。通過構建Web服務機制，依靠目錄體系標準，實現政務信息資源共享。

c.政務信息資源的統一管理機制。對分散在各個政務應用系統的結構化和非結構化信息進行集成管理。通過數據編碼標準、信息分類和主題編碼、公文格式及傳輸標準、統一的權限和信任管理，以及信息采集、處理、應用和資產化管理的相關制度，使政務信息資源在統一的網絡平臺上實現集成管理。

d.集成辦公環境。統一的電子政務平臺是集成政府內部的辦公自動化系統，運行各類政務活動的重要基礎。通過電子政務平臺，可以使分散的辦公自動化系統、公文流轉系統建立關聯，還可以在此基礎上形成諸如政務應急指揮系統、審批與許可系統、人力資源管理系統、視像會議系統、電子公文交換系統、內部電子郵件系統等應用系統，為實現統一服務、管理和監督提供基礎條件。

e.統一電子政務門戶的管理機制。政府信息門戶是電子政務系統集成管理的基本模式，也是統一電子政務平臺的基本組成部分。統一電子政務平臺要通過建設統一的入口、統一的規則來實現政府信息的統一發布，構建政府整體服務體系；同時，通過平臺使政府部門、政府人員、社會公眾和各類社會機構能利用該門戶實現信息共享和開展業務活動，實現信息發布、信息互動、信息共享、通用資源管理、多類型信息接入等功能。

f.管理政務信息資源庫。其基本目標是形成對所有政務機構有共同意義的元數據資源、基礎數據資源和相關主題數據資源的統一建設、管理和組織共享。

g.統一網絡管理。集成網絡管理資源，形成統一的網絡管理機制，是電子政務統一平臺實現其價值的基本條件。通過網絡隔離措施、安全網關、接口形成電子政務系統合理、安全的網絡布局，是統一安全管理的基礎；建立、運行和維護電子簽名法確立的信息認證體系及公鑰基礎設施（public key infrastr-ucture，PKI），統一授權管理機制等，是電子政務系統安全運行的保障；電子政務平臺還可以部署平臺系統數據庫、空間、域名、站點等方面的管理和監控措施；實施硬件及平臺性能數據的定時采集和監控措施，實現硬件及平臺性能采集數據定制化分析、度量和預警。

（3）構建政務的業務協同——對政府業務職能、業務流程的集成。

政務活動結構上存在著層次性和職能分工這兩個主要特征，而對于社會管理和公共服務職能來說，越是基層機構，職責越多、任務越重，同時，各職能部門的職責分屬、交疊、互補的特性也就越突出。因此，必須通過信息技術手段集成相關業務信息，集成相關政務職能，建立集成的業務過程，以解決政務活動結構固有的分屬、交疊和互補特性帶來的問題。

例如，政府的社會救助服務職能分屬在多個政府部門，由各個部門分別辦理，社會救助的服務效率低、勞動保障監管不到位、財政供養無效人員、再就業援助優惠政策落實不到位等問題嚴重影響著社會保障職責的有效履行。必須采用集成手段，把與社會救助服務相關的政府職能部門，如公安、勞動保障、民政等多個部門的相關業務整合成一體化的業務流程，來履行這項政務職能。

集成，首先是圍繞著社會救助服務把各部門的業務相關數據予以集成，構建信息資源共享庫，在此基礎上，建設統一的救助服務系統，各個業務相關機構利用統一的服務系統實施服務，辦理業務。例如，我國某大型城市的某個區，將分布在公安、勞動保障、民政等8個區級部門的人口數據，共213項指標集成為信息資源共享庫，并在此基礎上開發了社會救助“一口受理”服務系統，在統一的社會救助系統平臺上辦理低保、廉租房、醫療救助等13個區級部門的17項業務，應用部門還包括街道、居委會、救助所、廉租辦、工會等政務部門，并已在全區所有街道實現應用。

通過信息技術手段集成政務機構的信息資源、業務過程，在此基礎上實現政務信息資源的共享化、政務部門之間業務協同化、指揮與監督的實時化、政務管理規范的一致化，形成上下級政府之間信息通暢，同級政府之間配合協調、運行高效、管理得力、服務優質的整體型政府運行機制。

3.知識應用模式

知識應用模式是電子政務對信息技術手段應用的基本要求。分組模式和集成模式解決的是電子政務中信息的交換、組織和提供過程的問題，這兩種模式還不能根本解決政務信息的價值實現問題，因此，電子政務模式中還需要一個從數據到信息再到知識的機制或模塊，才能支持政務的運作。政務活動千差萬別，但抽象到形式層面，一個基本的功能就是運用知識。泰勒提出的信息增值路徑“數據—信息—告知型知識—有價值知識—行動”（注：R.S.Taylor，Value-added Processes in Information Systems,Norwood，N.J.：Ablex Publishing Corp，1986.），對電子政務的知識應用而言，可以作為一個范式，但還不能作為電子政務的實際知識應用模式。

政務活動的知識應用模式與政務活動的決策類型有著密切的關系。行政決策按照政務信息的結構化程度或者知識化程度，可以分為例行過程、個案過程、協商過程和廣泛商議過程等四種類型。（注：參見［瑞典］阿克·格朗蘭德等：《電子政務——設計、應用和管理》，19頁，北京，清華大學出版社，2006。）四種類型的政務決策方式的知識應用模式是不盡相同的，越是趨向于群體決策的政務活動，可依賴的知識就越匱乏，知識應用的困難就越大，而對分組模式和集成模式的依賴性就越強。

概括起來講，電子政務的知識應用模式主要包括三個基本模塊：

（1）規則知識庫。包括與政務活動有關的法律、制度、政策、流程，甚至包括慣例和潛規則。這是已經形成知識體系的要素。電子政務建設就是要運用分組模式和集成模式，按政務需要重新構建這些知識要素，以使這些知識要素與具體的政務活動建立最直接有效的相關性。

（2）要素知識庫。作為政務處理對象的數據、信息和知識的集合，它既是政務活動中獲得有價值知識的源泉，也是政務活動的結果。該庫不僅包括政務活動應用的數據，也包括因政務活動而形成的數據關系和業務知識。在我國，通常把這些信息資源劃分為基礎數據、政務主題數據及元數據資源。

（3）知識控制器。調節、控制和提供具體政務所需知識形成的體制、方式、方法、途徑和算法模型等等。當今世界各國政府借助于電子政務發展的基礎推動的“政府數據開放”運動，一方面是進一步推進政府的公開和透明，另一方面，這也是一場數據民主化的運動，把信息的力量放到人民手中，推動社會大眾創新，把知識控制器交由社會公眾控制，發掘政府信息中蘊含的知識財富，推動社會發展。

規則知識庫和要素知識庫，是政務知識應用模式的基礎模塊，兩個領域的知識是可以相互轉化的，政務運行的法律依據可以轉化為政務處理的數據和結果，而要素知識庫中的數據在政務活動中，經過了知識化的過程也可以納入到規則知識庫，而知識控制器則控制著知識的應用和轉化過程，并在政務知識應用過程中調整控制規則，以支持今后的知識化過程（見圖1—8）。

圖1—8　政務的知識應用模式