1.3　電子政務的社會背景

電子政務是伴隨著現代信息技術的迅猛發展和在社會上的普遍應用而發展起來的一場社會變革運動，它的產生、發展有著深刻的社會背景。

1.3.1　技術的革命性進步構成電子政務形成、發展的技術背景

每個社會發展階段都有相應的社會技術基礎作為社會發展的支撐。在現代社會，以計算機、網絡和通信技術為核心的現代信息技術正在取代電氣設施、機械工具等傳統技術，成為新的核心社會技術基礎設施。這是當今社會發展的一個基本背景條件，也是發展電子政務的基本社會背景。

信息化浪潮開始于20世紀70年代末，形成于20世紀90年代中期。信息技術的不斷創新、信息產業的持續發展，特別是互聯網的普及應用使全球的經濟社會發展都帶有信息化的明顯特征。進入21世紀以后，信息技術在各個領域廣泛應用、高度滲透，信息化對經濟社會發展的影響更加深刻。信息資源日益成為重要生產要素、無形資產和社會財富。信息網絡更加普及，正逐漸成為社會信息傳播和知識擴散的重要媒介，并加劇了各種思想、文化的相互激蕩、相互碰撞。社會交往與信息交換越來越多地通過互聯網來進行，組織形態越來越趨向于平面化。信息化與經濟全球化相互交織、影響，使全球經濟競爭的格局、產業分工和經濟結構產生了巨大的變化，信息經濟成為主要的競爭領域，信息產業成為牽引全球經濟不斷發展的主要動力。政府活動開始全面地向網絡環境轉移，信息技術應用在提高行政效能、改善政府服務、擴大民主參與等方面的作用日益顯著。全球數字鴻溝呈現擴大趨勢，發展失衡現象日趨嚴重。發達國家信息化發展目標更加清晰，正在出現向信息社會轉型的趨向。越來越多的發展中國家主動迎接信息化發展帶來的新機遇，力爭跟上時代潮流。全球信息化正在全面重塑世界政治、經濟、社會、文化和軍事發展的新格局。

深刻的社會基礎環境的變化要求政府必須適應信息化的挑戰，把政府的運行轉移到新的社會技術基礎平臺上來。而這種社會技術基礎平臺的轉變，正在改變包括政府活動在內的所有社會活動的方式，電子政務是社會技術基礎平臺發展變化的必然產物。

任何社會技術基礎的進步，必然帶來整個社會體系生產效率的極大提高，同時，也對各類社會機構的社會功效水平提出了嚴峻的挑戰。政府機構也毫無例外地受到這種挑戰，受到社會技術基礎進步帶來的新的社會功效水平的支配。政府機構只有通過不斷革新，構建新型的運行模式，才能適應新的社會技術基礎提出的要求，努力達到新的社會功效水平。

圖1—1表明，社會信息化功效與信息化投入是成正比關系的，政府只有不斷地進行電子政務的建設，才有可能達到平均社會信息化功效水平。因此，電子政務建設是社會技術基礎進步對政務活動變革提出的客觀要求。

圖1—1　平均社會信息化功效

同時，我們應該了解，信息技術成為社會技術基礎后，信息技術已經不具有稀缺性特征，不能提供“差異化競爭優勢”。信息技術的投入，或者說電子政務建設的效果會產生邊際遞減效應，如圖1—2所示。因此，在新的社會技術基礎下，電子政務建設不能是“技術導向型”或僅僅是靠技術引入，要進行體制、結構和業務方式等方面的創新，以適應信息社會的要求，達到或超過平均的社會功效水平。

圖1—2　信息化效果的邊際遞減

1.3.2　政府改革運動是電子政務的政府發展背景

自20世紀70年代末開始，西方發達國家面對經濟危機和社會發展停滯的社會局面，開始了一場影響比較廣泛的政府改革運動。這場運動起源于英國撒切爾政府的改革和美國里根政府的改革，截至20世紀80年代，在全世界主要發達國家形成了政府改革的浪潮。

進入20世紀90年代，信息技術開始迅猛發展，為政府改革運動提供了強有力的技術支持，信息技術革命與政府改革運動開始結合，進一步推動了全球性的政府改革運動的發展。

以最早提出電子政務概念的美國為例，其電子政務的發展過程就是政府不斷改進、完善其行政方式的過程。

進入20世紀90年代，美國由于政府機構日益龐大，官僚主義嚴重，形成了嚴重的政府預算赤字問題。為此，美國政府開展了所謂的“全國績效評估”，目的是探討行政過程改革，改進行政措施，提高政府運作效率和政府服務的品質，以“良好的運轉、更少的成本”（works better and costs less）為目標，開展了“運用信息技術再造政府”運動，在運動中引入了“依靠信息技術再造政府”（reengineering-through information technology）的觀念。通過“分散智能”（distributed intelligence）的變革理念，改造傳統的金字塔式的層級政府系統結構，具體采取“將信息與工具分散至整個組織”、“讓雇員能夠收集信息并與工作一起成長”、“增強決策人員的能力”等措施，提高政府員工的工作活力與創造力。

1993年，國家績效評估委員會（National Performance Review Committee，NPR）提出一系列的報告，其中，《創造成本更少、運轉更好的政府》（注：1993Report：From Red Tape to Results：Creating a Government that Works Better and Costs Less，http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/reports/it.html.）強調了通過信息技術的運用讓政府得到民眾的信賴。《運用信息技術改造政府》（注：Reengineering through Information Technology，http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/reports/it.html.）強調利用信息技術來“革新”政府，并明確提出了電子政務的概念，通過建設電子政務來提升政府的生產力和效率。在績效評估運動中，還引入了“組織再造”的企業管理理論，提出了“政府再造”（reinvention of government）的概念，期望借助信息技術進行再造工程，使政府工作運行得更順暢并能夠節約成本。

1996年，美國政府發起“重塑政府計劃”，提出要讓聯邦機構最遲在2003年全部實現上網，使美國民眾能夠充分獲得聯邦政府掌握的各種信息。指導思想就是以信息技術重塑政府工作，協調政府與民眾間的互動，建立以民眾為導向的電子政務，為民眾提供更多獲得政府服務的機會與途徑。1997年，“走近美國”計劃出臺，它要求從1997年到2000年美國在政府信息技術應用方面完成120余項任務，計劃到21世紀初實現美國政府對公民的電子化服務。

我國的電子政務發展最早可追溯到20世紀70年代計算機在政府經濟計劃和統計匯總等方面的應用，進入20世紀90年代，建設重點放在了“金關”、“金卡”和“金稅”等“三金”工程的建設上。隨著電子政務建設的深入，相關部門逐漸理清了發展的思路，2005年，國家信息化領導小組第五次會議審議通過了《2006—2020年國家信息化發展戰略》，指出要“緊緊圍繞提高治國理政能力，推行電子政務”。2007年，黨的十七大提出“加快行政管理體制改革，構建服務型政府”的戰略任務，為政府改革確立了基本的任務方向。同時，黨的十七大報告中提出要“推行電子政務，強化社會管理和公共服務”，特別強調了電子政務在政府改革進程中的重要作用。

可以說，政府改革不僅是電子政務發展的重要環境背景，還是電子政務發展的內在動因之一。

包括政府組織在內的任何組織的運行，都是建立在一定的技術基礎之上的，技術基礎的變革客觀上要求組織形態和工作方式的變革。20世紀80年代開始的全球性政府改革運動，是社會發展嬗變的必然趨勢。信息技術作為改變組織信息處理方式和處理效率的技術，引發和推動了政府的改革運動；而政府改革作為一個時代的客觀發展需要，也必然依賴于信息技術的廣泛應用，建設新型政府管理形態——電子政務。

基于工業技術的組織有其獨特的組織結構，即“官僚制組織”，其組織基本理念是來源合法的權力與機械般的運作。馬克斯·韋伯認為，政府的官僚體系是將社會行動轉化成為理性組織化的行動手段。這種政府體制是工業社會政府的基本構成方式，它是權力集中，信息資源壟斷，職能分割，層級節制，單向行政，手續繁多，非人格化的，缺少公眾參與、管理和監督的政府形態。（注：參見［德］馬克斯·韋伯：《社會學的基本概念》，上海，上海人民出版社，2005。）該組織形態主要通過專業化和技術化組織構建方式實現組織效率。它的組織運行特征正如彼得·德魯克所概括的，是“命令—支配型”。這種組織方式強調的是層級制的執行效率，組織結構的基本模式是“職能劃分—規定權限—資源獨占—規范化流程”，其信息管理的基本方式是信息獨享。政府的工業化組織形態發展到了20世紀80年代，已經達到了效率的極限，而且越來越難以達到或適應社會管理和服務的要求，進行政府組織結構和運行方式的改革是歷史發展的必然。

現代信息技術的發展適時地為政府改革提供了有力的支撐和變革的方向。1973年，鮑勃·梅特卡夫（Bob Metcalfe）發明了以太網技術，這項技術能把局域網聯系起來；1982年，網絡協議TCP/IP被引入網絡的連接中，為現代網絡時代的到來做好了準備；1990年，蒂姆·伯納斯·李（Tim Burners Lee）為了將曾經在歐洲粒子物理研究所工作的、來自全世界的物理學家的工作成果聯系在一起，發明了萬維網（WWW）。由此，人們能夠借助互聯網對各自需要交流的信息實現共享，開啟了互聯網普及應用的大幕，也締造了新型政府組織形態的技術基礎。

在現代信息技術作為社會技術基礎的社會發展背景下，政府的運行方式將由傳統方式向虛擬型政府方式轉變。所謂虛擬型政府，就是以現代信息技術為基礎的，實現跨地域、跨時空、高效、透明的，有公眾廣泛參與監督、管理的政府運行方式。虛擬型政府把政府社會構建在統一的數字平臺之上，使公眾有條件參與對國家事務的管理，充分地表達自己的意愿，并有效、及時地獲得政府的各種服務。新型組織形態的基本特征是環境敏感、信息共享、業務協同、講求整體績效，組織運行的基本方式是“目標—協作”型。由此帶來的信息處理的基本方式是共享型的，不僅在政府范圍內信息共享，還要以網絡為基礎，使政務信息面向社會公開，并形成基于政務信息資源的社會創造力。這種組織形態是政府組織必須要構建的新型形態，具有內在的組織效率要求（如圖1—3所示），這個曲線會呈現“微笑曲線”形態，隨著組織形態的發展，會由效率不足逐步向效率增長發展。這是電子政務在組織模式上發展的基本命題。

圖1—3　組織方式效率關系圖

1.3.3　社會信息化是電子政務最重要的社會環境背景

電子政務是社會信息化的有機組成部分，社會信息化是電子政務發展的基本推動力量和社會背景。1993年9月，幾乎與提出電子政務概念同時，美國政府提出了《國家信息基礎設施：行動綱領》（The National Information Infrastructure：Agenda for Action），它是美國面向21世紀進行社會信息化建設的基本舉措。行動綱領對國家信息基礎設施（the national information infrastructure，NII）所下的定義是：“國家信息基礎設施是一個能給用戶提供大量信息的，由通信網絡、計算機、數據庫，以及日用電子產品組成的完備的網絡，它能使所有美國人享有信息，并在任何時間、任何地點，通過聲音、數據、圖像或文字相互傳遞信息。”（注：The National Information Infrastructure：Agenda for Action，http://www.eric.ed.gov.）這一行動綱領提出了九條行動準則和目標，即：（1）通過稅收、法規政策促進民間投資；（2）擴展全民服務的概念，保證所有美國人都能負擔得起信息服務的價格，充分利用信息資源；（3）發揮政府的催化作用，促進技術創新和新的應用；（4）完善NII的交互式的、用戶驅動型的行動方式；（5）保證信息安全和網絡的可靠性；（6）改善無線電頻譜管理工作；（7）保護知識產權；（8）協調與各級政府及其他國家的信息活動；（9）提供利用政府信息的機會，改善政府經貿采購活動。很顯然，NII的建設不僅將使美國社會普遍提升信息化能力，使社會公眾普遍獲得需要的信息和服務，而且也會極大地促進美國電子政務的發展。

我國的電子政務在20世紀90年代初起步時，是與社會信息化項目融合在一起的。“金卡”、“金關”和“金稅”等“三金”工程，就是電子政務與社會信息化融合的產物，它帶動了國民經濟信息化和政府信息化的進一步發展。黨的十五屆五中全會把信息化提高到國家戰略的高度；黨的十六大進一步作出了以信息化帶動工業化、以工業化促進信息化、走新型工業化道路的戰略部署；黨的十六屆五中全會再一次強調，推進國民經濟和社會信息化，加快轉變經濟增長方式；黨的十七大更是提出要深入落實科學發展觀，全面認識工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化的形勢，實現信息化與工業化的融合發展，加快發展社會事業，全面改善人民生活，促進科學發展和社會和諧的內在統一。從國家政策的角度看，把社會信息化作為國家發展的一項基本戰略是我國經濟社會發展的一項重要進程。電子政務的發展既受益于社會信息化的發展，又受制于社會信息化發展的水平和程度，科技、教育、文化、醫療衛生、社會保障、環境保護等領域信息化的發展深刻地影響著電子政務建設和應用的成效。

近年來，我國的網民數量不斷增長，為電子政務建設奠定了非常良好的基礎。截至2011年年底，我國的網民規模達到5.13億人，手機網民數達到3.56億人，互聯網普及率達38.3%，使用微博的網民達到48.7%。同時，國家頂級域名“.CN”的注冊量也在增加，2011年底“.CN”域名注冊量達到353萬個。（注：參見中國互聯網絡信息中心（CNNIC）：《第29次中國互聯網絡發展狀況統計報告》。）

在國內，越來越多的城市運用數字和網絡技術提高城市管理水平。全國所有大城市和2/3以上的中等城市的公交、供水、供氣等行業都建立了計算機輔助調度系統。在金融、交通、通信、教育、新聞等社會服務領域，信息技術的推廣應用也取得了顯著的經濟效益和社會效益。（注：參見工業和信息化部信息化推進司編：《跨越與融合——中國信息化發展報告2009》，14頁，北京，電子工業出版社，2009。）

近年來，廣播電視村村通工程、電話村村通工程、“金農”工程等項目的實施，使農村信息化整體水平有了顯著提高。政府也加強了對農村人口信息素質的培訓力度，信息站、信息化體驗中心日益普遍。截至2008年年底，農村網民總數已經達到8460萬人，占全國網民總數的28.4%。（注：參見工業和信息化部信息化推進司編：《跨越與融合——中國信息化發展報告2009》，189頁，北京，電子工業出版社，2009。）

我國企業信息化也取得了一定的進步，據第一次全國經濟普查相關資料顯示，在正常營業的200萬戶中小企業法人單位中，80%以上的中小企業具有互聯網接入能力，17%左右的中小企業有自己的網站，近1/3的企業應用電子郵件系統，超過半數的企業已經開展信息化應用，已經應用“企業資源計劃”（enterprise resource planning，ERP）的中小企業比例為4.8%，9%的中小企業已經開展了電子商務。（注：參見上書，187頁。）

社會信息化是建設電子政務的基礎，不僅決定著電子政務的發展水平，還決定著電子政務的績效水平。從政府與社會的關系來看電子政務，電子政務并不是政府內部效率提高的信息系統，也不是政府在網上的門戶，這些類型的信息系統不過是電子政務體系中的功能組件或者元件。電子政務是政務領域整體的信息化，是政務有機整體的信息化。從政府治理結構角度劃分政務領域，可以大致劃分出政治決策、行政執行和公民社會三個領域（見圖1—4）。

圖1—4　政府治理結構的領域劃分

這三個領域相互關聯，互有影響。電子政務是政治領域、行政領域和公民領域信息化的綜合系統，三個領域全面、均衡的發展是電子政務良好發展的前提。

政治決策的信息來源是社會公眾。黨的十七大報告中明確提出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”還指出，要“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見”。電子政務建設的范疇必須包括社會公眾與政治決策之間存在通暢、有效的信息關系。社會信息化是電子政務解決這一信息關系的必要基礎和條件。

行政的服務對象是社會公眾，同時，行政機構應受到來自社會公眾的有效監督。因此，電子政務建設絕不僅僅是建設政府網站，以便和社會公眾打交道、傳遞信息。電子政務建設的實質是建設更加適應現代社會需要的行政與社會公眾之間的關系。我國的電子政務必須輔助和支撐政府向服務型政府轉變，改革傳統的管制型政府形態，電子政務要能有力地支持“大部制”改革，以社會公眾的需要為導向，以社會管理和公共服務為導向，這也是電子政務建設的基本方向和發展原則。所以，從改進和完善行政與社會公眾的關系角度而言，電子政務建設的重要內容是推進社會信息化建設，不僅社會信息化的發展是電子政務的基本環境背景，而且電子政務的績效也應該以社會信息化水平作為衡量基準。