一 首都功能定位及其歷史沿革

（一）首都功能定位概述

1.首都的基本概念

首都是首都城市（Capital City）這一復(fù)合名詞的縮略詞。從詞義上講，“首”即是“頭”之意，英文中的“Capital”則來源于拉丁文中的“Capitalis”，詞根為“caput”（頭），具有“居于首位的”“起首要作用”的含義。德語中的“haupstadt”的詞根“haupt”也同樣意為頭部，具有同樣的解釋和來源。而“City”則無須多言，它源于拉丁文 civitas，是城市、城邦之意。

首都城市首先是城市，但又絕不能和城市簡單地畫等號(hào)。城市實(shí)際上是由團(tuán)體的人所形成的有一定秩序的有組織社區(qū)，為人們的生產(chǎn)生活提供一定的社會(huì)空間；首都則首先是一個(gè)政治概念，是一個(gè)具有極強(qiáng)的政治內(nèi)涵的國家政權(quán)中樞。首都對(duì)國家政權(quán)范圍內(nèi)的公民和社會(huì)生活影響極大，在一定程度上體現(xiàn)了其代表的政治內(nèi)容在全國范圍內(nèi)的影響。這包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是影響力的全局性，區(qū)別于區(qū)域中心的影響局限于一定區(qū)域，首都的影響力是全國的；二是影響力的政治性，即首都的影響力依托于行政關(guān)系所決定的政治關(guān)系，同時(shí)又服務(wù)于政治關(guān)系的建立與維持。首都是一個(gè)承載國家政治中樞功能的區(qū)域政治實(shí)體，它的功能定位、建設(shè)管理是一個(gè)國家政治生活的重要內(nèi)容。在政治發(fā)展要求法治保駕護(hù)航的今天，首都問題也是一個(gè)重要的憲法、法律問題。我國《憲法》第138條明確規(guī)定了“中華人民共和國首都是北京”。

從歷史發(fā)展的視角看，古代社會(huì)的首都是以帝王為核心的統(tǒng)治集團(tuán)的根據(jù)地，是其政治、軍事及消費(fèi)中心；而現(xiàn)代社會(huì)的首都城市則是中央國家機(jī)關(guān)的所在地、民族國家政治與精神凝聚力的中心，通常為國家的政治中心、文化中心、國際交往中心，在有的國家也是經(jīng)濟(jì)中心、科技中心，是集中展示國家物質(zhì)文明與精神文明建設(shè)成就的窗口。

2.首都的特征

首都是國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)所在地，是國家政治管理與權(quán)力的中心。這種中心地位一般是由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)決定、公布，立法機(jī)關(guān)頒布法律確立其法律地位，并由國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)規(guī)劃建設(shè)與具體功能設(shè)計(jì)、實(shí)現(xiàn)。正如人們常常以北京、華盛頓（Washington District of Columbia）、巴黎（Paris,Ville de Paris）、東京（Tokyo,とうきょう,トウキョウ）作為中國、美國、法國、日本及其中央政府的代名詞一樣，首都首先傳達(dá)的便是國家政權(quán)的各個(gè)方面的象征之意。

美國政治學(xué)家阿爾蒙德和鮑威爾用政治輸出來衡量政治體系的實(shí)際作為，并將其概括為“提取、分配、管制與象征”[1]，這一理論框架亦適用于對(duì)首都政治管理功能的分析。從“提取、分配”的角度看，首都以其壓倒性的政治優(yōu)勢提取全國的資源，是對(duì)國家各種資源，包括政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、文化資源等，進(jìn)行提取與分配的最重要的中心。從“管制”的角度看，首都同國家的政治統(tǒng)治和權(quán)力緊密連接。首都的“管制”性質(zhì)最充分地體現(xiàn)為國家賦予其在政治、經(jīng)濟(jì)等方面的決策控制功能，且這種基于主權(quán)的控制是對(duì)國家版圖全域的控制，這是首都最本質(zhì)的特征。從“象征”的角度看，首都具有強(qiáng)烈的政治象征意義，承載著國家認(rèn)同和民族感情，起著維系國家穩(wěn)定和統(tǒng)一的紐帶作用。

3.首都功能的定位問題

從一國的領(lǐng)域中選擇甚至新建一個(gè)城市作為首都城市，依靠政治力量賦予其政治地位，并從法律制度上保障它特定的性質(zhì)、地位，設(shè)計(jì)和建設(shè)其功能，是一個(gè)重要的政治問題。無論是在傳統(tǒng)社會(huì)還是現(xiàn)代社會(huì)，首都的功能定位問題都是關(guān)系到國家發(fā)展的重大問題。因此，首都的確立通常需要由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)決定，并由憲法予以載明。

首都功能定位并非是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷發(fā)展變化。從總體上看，變化的大趨勢是首都功能的不斷疊加。社會(huì)隨著勞動(dòng)分工的發(fā)展而復(fù)雜化，一個(gè)城市需要增加功能的種類，以滿足人們對(duì)生活居住環(huán)境的功能性需求，而首都作為國家政治中心，既要有一般城市的基本功能，又不可能僅滿足于一般城市的功能定位。

首都的核心功能定位，是指反映首都本質(zhì)的起主導(dǎo)作用的國家政權(quán)和全域管理功能，即國家政權(quán)通過各種政治制度、設(shè)施與行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家治理的功能，其中就包括了政治功能、衛(wèi)戍功能、國際交往功能。而所謂疊加功能，是指首都城市基于不同的歷史文化傳統(tǒng)與需要，在核心功能以外逐步疊加上去的其他功能，比如文化功能與經(jīng)濟(jì)功能。

從一般與特殊的關(guān)系來看，核心功能是首都城市之所以被稱為首都應(yīng)當(dāng)具備的共同特征，疊加功能是反映不同首都城市的差異性的功能。就首都的經(jīng)濟(jì)功能而言，無可否認(rèn)任何一個(gè)現(xiàn)代城市相對(duì)來說都是一個(gè)經(jīng)濟(jì)中心，首都作為一個(gè)城市也必然在一定范圍內(nèi)具備經(jīng)濟(jì)中心的功能。例如，明清時(shí)期的京師北京，成為華北地區(qū)甚至北方的經(jīng)濟(jì)中心是伴隨北京成為全國首都而自然發(fā)展的過程。在全面深化改革的新時(shí)代，首都的經(jīng)濟(jì)功能并不一定必然包含全國性的經(jīng)濟(jì)中心這一內(nèi)容，但也不能否認(rèn)其自然生長為區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心的客觀現(xiàn)實(shí)。首都功能的定位是一個(gè)“計(jì)劃”的問題，而其功能定位的實(shí)現(xiàn)則是一個(gè)“市場”的問題。一個(gè)國家的首都到底集成了哪些功能，是與一個(gè)國家的國情與政治生態(tài)息息相關(guān)的。

此外，首都功能的發(fā)揮需要一定的“功能承載設(shè)施系統(tǒng)”，即為保障首都各種功能實(shí)現(xiàn)所提供的基礎(chǔ)性或服務(wù)性設(shè)施。伴隨著全球化、信息化與知識(shí)社會(huì)的到來，首都功能將發(fā)展到一個(gè)新的歷史階段。21世紀(jì)是城市文明高度發(fā)展的世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)全球化使國家間與地區(qū)間的合作交流隨之增加，城市發(fā)展市場化和功能多元化的趨勢將更加明顯，首都的功能定位與功能實(shí)現(xiàn)將是一個(gè)充滿挑戰(zhàn)而富有意義的問題。