- 京津冀協同發展背景下首都立法問題研究
- 劉小妹編著
- 2290字
- 2021-10-20 20:06:24
引言
2015年4月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》。該綱要指出，推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。這意味著，經過一年多的準備，京津冀協同發展的頂層設計基本完成，推動實施這一戰略的總體方針已經明確。
在京津冀都市圈規劃和發展的大布局中，主導或參與京津冀規劃的不僅有兩市一省本身，國家發改委、住建部等部門和有關單位也各有其主導的相關規劃。由此，新的總體規劃的管理和實施必須從中央的層面設置機構，界定職權職責，在頂層設計上、組織機構上保障北京首都功能定位與疏解的有序實現。一方面，一個跨省市的發展區域的立法體制、權限、程序機制如何確立是一個亟須研究的重大問題。特別是黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的《決定》提出，重大改革決策要堅持立法先行，京津冀協同發展背景下的立法問題具有重要的指導價值和實際意義。另一方面，京津冀協同發展是與首都核心功能定位與非首都功能疏解相關聯的，由此京津冀協同發展的立法問題也應當置于首都建設和發展的語境與目標之下。
因此，京津冀協同發展的立法問題不僅是一個地方立法問題，更是一個超越一般行政區劃的“首都立法”問題。即京津冀協同發展背景下的地方立法，不是《憲法》 《立法法》和《地方組織法》所構建的“統一、分層次”[1]的立法制度中的一種地方立法類型，不是一般意義上的地方立法，也沒有明確的憲法法律依據。具體來說，京津冀協同發展的相關立法有三個方面的獨特性，使其在全國的立法體制中都是獨一無二的：
第一，北京、天津和河北是互不隸屬、彼此獨立、相互平行的三個省級行政單位，各自擁有獨立的地方立法權。京、津、冀作為三個獨立的省級地方，《京津冀協同發展規劃綱要》所面臨的立法問題就不同于一個省內跨市的協同發展立法問題，比如《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》《長江三角洲城市群發展規劃》等，因此廣東省為推動珠三角地區科學發展提供法律保障而先行先試制定《廣東省實施珠江三角洲地區改革發展規劃綱要保障條例》的經驗，并不能完全回應京津冀協同發展中的立法現實與需求。
第二，北京既是首都又是直轄市。《憲法》第138條規定：“中華人民共和國首都是北京。”為了疏解非首都功能，解決北京“大城市病”帶來的系列問題，中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，又將北京置于京津冀區域中協同發展。因此，北京的城市定位有三個面向：一是作為首都的北京。作為首都的北京，要區分并同時保障北京的首都功能和直轄市職能，厘清中央首都職權與北京市地方政權的關系。二是京津冀協同發展框架中的北京。京津冀協同發展是在保障首都核心功能實現和非首都功能疏解的國家戰略布局中提出的，因此京津冀協同發展規劃必須具有足夠的權威性、剛性和合法性，來保障規劃在各個地方的實施。三是作為直轄市的北京。北京是中央黨政機關、部隊的駐地，中央機構的正常運轉、首都功能的實際實現都依賴于北京市政府的保障措施和落實情況。實踐中，北京市地方政府要承擔保障首都功能實現的職責，小到交通治理，大到規劃決策，都需要不同于一般省、直轄市的事權。
第三，京津冀協同發展是以首都核心功能實現和非首都功能疏解為目標和重心，不同于長三角、珠三角城市群發展的價值取向。與此對應，關于京津冀協同發展的立法也應該以首都及京津冀城市的功能定位和功能實現為重點。城市的功能定位和功能實現主要通過城市規劃來引導、建設和管理，因此在關于京津冀協同發展的立法中，城市規劃應是一項重要內容。
在一定意義上，京津冀協同發展實質上就是為了在更大的空間范疇解決首都功能定位和功能實現的問題。社會、媒體和文件為描述和界定這樣的“跨區域合作”，相繼提出了“京津冀一體化”“首都經濟圈”“首都特區”“大北京特區”“畿輔新區”等概念，但現行法律和總體規劃在這方面卻缺乏一個相應的法律概念和法律機制，來指引、規范和保障“跨區域合作”的推進。為此，本報告結合日本、韓國、美國、英國、加拿大、澳大利亞、越南等國家的首都立法經驗，立足京津冀協同發展的實際和實踐，提出了比“首都經濟圈”涵蓋范圍更廣的“首都圈”概念，并從首都城市發展規模與布局以及首都功能定位的視角，對“首都圈”的機構設置與職權職責進行研究，并從國家立法、北京首都立法和京津冀地方立法這三個立法主體、三個立法層次，提出保障首都功能實現和京津冀協同發展的立法架構。
北京首都功能戰略轉型要有針對性地解決城市發展中凸顯的矛盾和問題，也應該在全面推進依法治國的時代背景下，以法治思維和法治方式保障首都核心功能的實現和京津冀的協同發展，而完善立法正是法治建設的首要環節。目前關于首都立法、京津冀首都圈立法的立法體制機制、立法事權應該怎樣設置，以及這些立法與京津冀的地方立法之間是什么關系，如何協調和銜接等，這些都缺乏深入的研究。國外關于首都的立法，特別是加拿大、澳大利亞、日本、韓國關于首都以及首都圈規劃和發展的立法和研究成果比較豐富，但國內法學界對這些立法和研究成果的介紹和研究尚不充分。因此，本報告的研究立足于首都功能定位和功能實現的立法保障、京津冀協同發展的立法指引和規范，以及北京市保障首都功能方面的地方立法事權等理論和現實問題，既對跨行政區域的立法問題、首都和首都圈的立法問題進行開拓性研究，又配合首都功能定位和功能疏解的發展規劃、服務于京津冀協同發展的需要，對首都功能實現與城市發展立法、首都圈立法和北京市地方立法開展應用對策研究。