引言

2015年4月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。該綱要指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破。這意味著，經(jīng)過一年多的準(zhǔn)備，京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計基本完成，推動實施這一戰(zhàn)略的總體方針已經(jīng)明確。

在京津冀都市圈規(guī)劃和發(fā)展的大布局中，主導(dǎo)或參與京津冀規(guī)劃的不僅有兩市一省本身，國家發(fā)改委、住建部等部門和有關(guān)單位也各有其主導(dǎo)的相關(guān)規(guī)劃。由此，新的總體規(guī)劃的管理和實施必須從中央的層面設(shè)置機構(gòu)，界定職權(quán)職責(zé)，在頂層設(shè)計上、組織機構(gòu)上保障北京首都功能定位與疏解的有序?qū)崿F(xiàn)。一方面，一個跨省市的發(fā)展區(qū)域的立法體制、權(quán)限、程序機制如何確立是一個亟須研究的重大問題。特別是黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國的《決定》提出，重大改革決策要堅持立法先行，京津冀協(xié)同發(fā)展背景下的立法問題具有重要的指導(dǎo)價值和實際意義。另一方面，京津冀協(xié)同發(fā)展是與首都核心功能定位與非首都功能疏解相關(guān)聯(lián)的，由此京津冀協(xié)同發(fā)展的立法問題也應(yīng)當(dāng)置于首都建設(shè)和發(fā)展的語境與目標(biāo)之下。

因此，京津冀協(xié)同發(fā)展的立法問題不僅是一個地方立法問題，更是一個超越一般行政區(qū)劃的“首都立法”問題。即京津冀協(xié)同發(fā)展背景下的地方立法，不是《憲法》 《立法法》和《地方組織法》所構(gòu)建的“統(tǒng)一、分層次”[1]的立法制度中的一種地方立法類型，不是一般意義上的地方立法，也沒有明確的憲法法律依據(jù)。具體來說，京津冀協(xié)同發(fā)展的相關(guān)立法有三個方面的獨特性，使其在全國的立法體制中都是獨一無二的：

第一，北京、天津和河北是互不隸屬、彼此獨立、相互平行的三個省級行政單位，各自擁有獨立的地方立法權(quán)。京、津、冀作為三個獨立的省級地方，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》所面臨的立法問題就不同于一個省內(nèi)跨市的協(xié)同發(fā)展立法問題，比如《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》等，因此廣東省為推動珠三角地區(qū)科學(xué)發(fā)展提供法律保障而先行先試制定《廣東省實施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》的經(jīng)驗，并不能完全回應(yīng)京津冀協(xié)同發(fā)展中的立法現(xiàn)實與需求。

第二，北京既是首都又是直轄市。《憲法》第138條規(guī)定：“中華人民共和國首都是北京。”為了疏解非首都功能，解決北京“大城市病”帶來的系列問題，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，又將北京置于京津冀區(qū)域中協(xié)同發(fā)展。因此，北京的城市定位有三個面向：一是作為首都的北京。作為首都的北京，要區(qū)分并同時保障北京的首都功能和直轄市職能，厘清中央首都職權(quán)與北京市地方政權(quán)的關(guān)系。二是京津冀協(xié)同發(fā)展框架中的北京。京津冀協(xié)同發(fā)展是在保障首都核心功能實現(xiàn)和非首都功能疏解的國家戰(zhàn)略布局中提出的，因此京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃必須具有足夠的權(quán)威性、剛性和合法性，來保障規(guī)劃在各個地方的實施。三是作為直轄市的北京。北京是中央黨政機關(guān)、部隊的駐地，中央機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)、首都功能的實際實現(xiàn)都依賴于北京市政府的保障措施和落實情況。實踐中，北京市地方政府要承擔(dān)保障首都功能實現(xiàn)的職責(zé)，小到交通治理，大到規(guī)劃決策，都需要不同于一般省、直轄市的事權(quán)。

第三，京津冀協(xié)同發(fā)展是以首都核心功能實現(xiàn)和非首都功能疏解為目標(biāo)和重心，不同于長三角、珠三角城市群發(fā)展的價值取向。與此對應(yīng)，關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的立法也應(yīng)該以首都及京津冀城市的功能定位和功能實現(xiàn)為重點。城市的功能定位和功能實現(xiàn)主要通過城市規(guī)劃來引導(dǎo)、建設(shè)和管理，因此在關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的立法中，城市規(guī)劃應(yīng)是一項重要內(nèi)容。

在一定意義上，京津冀協(xié)同發(fā)展實質(zhì)上就是為了在更大的空間范疇解決首都功能定位和功能實現(xiàn)的問題。社會、媒體和文件為描述和界定這樣的“跨區(qū)域合作”，相繼提出了“京津冀一體化”“首都經(jīng)濟圈”“首都特區(qū)”“大北京特區(qū)”“畿輔新區(qū)”等概念，但現(xiàn)行法律和總體規(guī)劃在這方面卻缺乏一個相應(yīng)的法律概念和法律機制，來指引、規(guī)范和保障“跨區(qū)域合作”的推進。為此，本報告結(jié)合日本、韓國、美國、英國、加拿大、澳大利亞、越南等國家的首都立法經(jīng)驗，立足京津冀協(xié)同發(fā)展的實際和實踐，提出了比“首都經(jīng)濟圈”涵蓋范圍更廣的“首都圈”概念，并從首都城市發(fā)展規(guī)模與布局以及首都功能定位的視角，對“首都圈”的機構(gòu)設(shè)置與職權(quán)職責(zé)進行研究，并從國家立法、北京首都立法和京津冀地方立法這三個立法主體、三個立法層次，提出保障首都功能實現(xiàn)和京津冀協(xié)同發(fā)展的立法架構(gòu)。

北京首都功能戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型要有針對性地解決城市發(fā)展中凸顯的矛盾和問題，也應(yīng)該在全面推進依法治國的時代背景下，以法治思維和法治方式保障首都核心功能的實現(xiàn)和京津冀的協(xié)同發(fā)展，而完善立法正是法治建設(shè)的首要環(huán)節(jié)。目前關(guān)于首都立法、京津冀首都圈立法的立法體制機制、立法事權(quán)應(yīng)該怎樣設(shè)置，以及這些立法與京津冀的地方立法之間是什么關(guān)系，如何協(xié)調(diào)和銜接等，這些都缺乏深入的研究。國外關(guān)于首都的立法，特別是加拿大、澳大利亞、日本、韓國關(guān)于首都以及首都圈規(guī)劃和發(fā)展的立法和研究成果比較豐富，但國內(nèi)法學(xué)界對這些立法和研究成果的介紹和研究尚不充分。因此，本報告的研究立足于首都功能定位和功能實現(xiàn)的立法保障、京津冀協(xié)同發(fā)展的立法指引和規(guī)范，以及北京市保障首都功能方面的地方立法事權(quán)等理論和現(xiàn)實問題，既對跨行政區(qū)域的立法問題、首都和首都圈的立法問題進行開拓性研究，又配合首都功能定位和功能疏解的發(fā)展規(guī)劃、服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展的需要，對首都功能實現(xiàn)與城市發(fā)展立法、首都圈立法和北京市地方立法開展應(yīng)用對策研究。

[1].楊景宇：《關(guān)于立法法和監(jiān)督法的幾個問題》,《北京人大》2013年第6期。